دکتر سیدمقداد ضیاتبار | ۶ پیش‌نیاز اثربخشی سیاست هدایت اعتبار
#دکتر_سیدمقداد_ضیاتبار، تحلیل‌گر ارشد گروه اقتصاد و صنعت پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت در گفتگو با نسیم قباشی در #روزنامه_فرهیختگان: حمایت از تولید، سیاستی هدفمند به‌منظور تسریع آهنگ توسعه اقتصادی است. سیاست هدایت اعتبار، یکی از وجوه مورد بحث در حمایت از تولید است که موافقان و مخالفان مختص به خود را دارد. مخالفان اساسا هرگونه تلاش آگاهانه به‌منظور هدایت اعتبار را رد می‌کنند و موافقان نیز با استناد به تجربه برخی کشورهای توسعه‌یافته امروزی آن را یک ضرورت مهم در وضعیت کنونی اقتصاد ایران می‌دانند که در صورت فراهم‌سازی الزامات آن می‌تواند اثربخش باشد.
بررسی الزامات موردنیاز برای موفقیت سیاست هدایت اعتبار موضوع گفت‌وگوی ما با نسیم قباشی، پژوهشگر اقتصادی شد که در ادامه آن را از نظر می‌گذرانید.
به عنوان اولین سوال، به نظر می‌رسد شما به‌صورت ضمنی موافق سیاست هدایت اعتبارید. خلاف برخی دیدگاه‌ها که اساسا اعتقادی به سیاست هدایت اعتبار ندارند.
بله. هدایت اعتبار سیاست خوبی است و می‌تواند کارآمد باشد اما بستری نیاز دارد تا بتواند موفق عمل کند. در موضوع هدایت اعتبار مباحث مختلفی مطرح می‌شود اما بحث اصلی بر سر شروط و الزامات اجرای این سیاست است. می‌خواهم به الزامات و پیش‌نیازهای موفقیت سیاست هدایت اعتبار بپردازم.
الزام نخست، تدوین سیاست توسعهای
نخستین الزام مهم در سیاست هدایت اعتبار تعیین سیاست توسعهای است. در کشوری که سیاست توسعهای وجود نداشته باشد، هدایت اعتبار نمی‌تواند کارآمدی و اثربخشی خود را داشته باشد. در ایران در حال حاضر ما سیاست توسعهای نداریم؛ درحالی‌که تجربه برخی کشورهای توسعه‌یافته را که مرور می‌کنیم، می‌بینیم دو یا سه بخش به عنوان بخش‌های پیشران تعیین شدند و سیاست هدایت اعتبار در خدمت آن چند بخش است. به عنوان مثال، سال گذشته سیاست‌های کلی توسعه دریامحور ابلاغ شد. همین حوزه می‌تواند به عنوان یک بخش پیشران تعیین شود و همه دستگاه‌ها تلاش‌های خود را به این سمت سوق دهند. اما در عوض آنچه تاکنون داشته‌ایم این‌گونه بوده که در تلاشیم تمامی بخش‌ها از صنعت گرفته تا کشاورزی را حمایت کنیم. همان‌گونه که عرض کردم تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد بخش‌های محدودی باید انتخاب شوند و سیاستگذاری‌ها معطوف به ارتقای همین بخش‌ها باشند.
الزام دوم، ایجاد نهاد راهبر توسعه
الزام دوم، وجود نهاد راهبر توسعه است. ضعف مهم ما نبود نهاد راهبر توسعه در کشور است. برای بانک مرکزی که نمی‌توان چنین نقشی قائل شد. سازمان برنامه‌وبودجه نیز گرچه که ماهیتا نقش برنامه‌ریزی دارد اما در عمل بیشتر درگیر امورات روزمره و تخصیص بودجه به بخش‌های مختلف شده است. سیاست هدایت اعتبار اساسا برای توسعه است و در شرایطی که نهاد راهبر وجود ندارد تا خط‌مشی‌ها را تعیین کند در عمل سیاست هدایت اعتبار نیز اثربخش نخواهد بود. از این رو وجود نهاد راهبر توسعه بسیار مهم و ضروری است و می‌تواند اولویت‌های توسعهای کشور را تعیین کند. ساختار آن می‌تواند محل بحث باشد. بانک مرکزی می‌تواند در آن حضور داشته باشد، سازمان برنامه، وزارت اقتصاد و… اینکه ساختار نهاد راهبر به گونه‌ای طراحی شود که مقطعی نباشد، بلندمدت باشد و شأنیت فراقوه‌ای داشته باشد و بتواند این مقدمه را فراهم کند که اگر قرار باشد هدایت اعتباری در کشور اجرا شود از چه مسیری و به چه صورتی باشد.
الزام سوم، بانکداری توسعهای
الزام سوم توجه به بانکداری توسعهای است. در بسیاری از کشورها از جمله ایران بانک مرکزی را صرفا متولی کنترل تورم می‌دانند. اما در بانکداری توسعهای فراتر از کنترل تورم نقش خاصی برای تولید و اشتغال دیده می‌شود. بنابراین لازم است تا بانک مرکزی بتواند موازنه‌ای را با کمک هدایت اعتبار بین تقویت تولید و در عین حال کنترل تورم برقرار کند. پس لازم است به بانکداری توسعهای نیز توجه داشته باشیم. البته به‌صورت غیررسمی تا حدودی این کار انجام می‌شود که بیشتر به‌خاطر سلطه دولت است. اما لازم است خود بانک به‌صورت مستقل این موضوع را در اهداف خود لحاظ کند.
درخصوص بانکداری توسعهای، مساله را خلأ نهادی می‌دانید یا اعتقاد دارید صرفا با بازتعریف نقش بانک‌های موجود می‌توان بر مساله فائق شد؟
هر دو مساله وجود دارند. بانک در ایران ترکیب وظایف تمام انواع بانک‌هایی را که در دنیا وجود دارند، انجام می‌دهد. در عمده کشورها تفکیکی بین بانک‌ها از منظر حوزه فعالیت وجود دارد که این موضوع در ایران دیده نمی‌شود. به عنوان مثال، بانک تجاری صرفا وظیفه ارائه خدمات دارد و امکان خلق نقدینگی ندارد. کدام بانک در ایران را می‌شناسید که امکان اعطای تسهیلات نداشته باشد؟ هیچ تفاوتی از این منظر بین بانک کشاورزی، شهر، توسعه تعاون و… وجود ندارد. نوع دیگری از بانک‌ها، بانک‌های توسعه‌ای‌اند. این دسته از بانک‌ها در حوزه‌های خاصی فعالیت می‌کنند. اما به عنوان مثال می‌بینیم بانک کشاورزی به هر فردی وام می‌دهد و اینطور نیست که تسهیلات خود را صرفا معطوف به حوزه کشاورزی کند. در حوزه سیاستگذاری نیز مساله اصلی سلطه دولت بر بانک‌هاست. سلطه دولت بانک‌ها را ملزم می‌کند تا در جهت اهداف خاصی اعطای تسهیلات صورت گیرد اما اگر این شیوه از جهت‌دهی به اعتبارات در ساختار نهاد راهبر توسعه و توسط این نهاد تعیین شود بانک مرکزی در کنار کنترل تورم می‌تواند نقش خود در حمایت از تولید و اشتغال را نیز به‌خوبی ایفا کند.
الزام چهارم، تقویت سازوکارهای نظارتی
الزام چهارم، تقویت سازوکارهای نظارتی است. سه دسته سازوکار نظارتی می‌توان برای بانک مرکزی تعریف کرد. 1. کلان و راهبردی، 2. سطح عملیاتی و 3. سطح مالی. آنچه بیشتر مبتلابه آنیم، فقدان سازوکار نظارتی برای سطح راهبردی و کلان است. در نظر بگیرید که به موجب سیاست توسعهای، چند بخش پیشران را تعیین می‌کنید. نهاد راهبر توسعه اولویت‌ها را تعیین می‌کند، بانکداری توسعهای وارد عمل می‌شود و مهم‌تر از همه یک طراحی راهبردی انجام می‌دهید تا مثلا در پنج سال آینده به اهداف موردنظر برسید. نظارت راهبردی و کلان بانک مرکزی در اینجا کمک می‌کند تا آسیب‌شناسی انجام دهید و ببینید تا چه اندازه اهداف محقق شده است. سازوکار نظارتی بانک مرکزی در اینجا می‌تواند کمک کند تا هدایت اعتبار با کارآمدی بهتری دنبال شود.
الزام پنجم، به‌کارگیری روش‌های مختلف تأمین مالی
الزام پنجم، توجه به روش‌های متنوع تأمین مالی است. سیاست هدایت اعتبار هنگامی می‌تواند اثربخش باشد که سایر روش‌هایی که در حوزه تأمین مالی مطرح است، فعال باشند و کار خود را به‌درستی انجام دهند. در غیر این صورت، هدایت اعتبار اثربخشی لازم را نخواهد داشت. منظور بنده بعد کلان تأمین مالی است. می‌دانید که عمده تأمین مالی در دنیا از طریق بازار سرمایه انجام می‌شود. در ایران بار اصلی روی دوش شبکه بانکی است. اگر بنا باشد تمامی اهداف توسعهای را با ابزار هدایت اعتبار دنبال کنیم، امکان و احتمال تحقق آنها ضعیف است. ابتدا لازم است زمینه‌ای وجود داشته باشد تا نقدینگی موجود به‌سمت بخش‌های مولد سوق یابد و سپس نقدینگی جدید (اعتبار) به حوزه‌های در اولویت اختصاص یابد. از این منظر، هدایت اعتبار بایستی نقش مکمل سایر روش‌های تأمین مالی را انجام دهد.
بنابراین به‌صورت ضمنی اعتقاد دارید ابتدا باید بستر لازم انجام فعالیت‌های مولد و حذف یا کاهش فعالیت‌های اقتصادی نامولد فراهم شود و سپس ابزار هدایت اعتبار به‌کار گرفته شود.
دقیقا. پیش‌نیاز بعدی که می‌خواهم درباره آن صحبت کنم همین است.
الزام ششم، جذابیت‌زدایی از بخش‌های نامولد
الزام ششم، جذابیت‌زدایی از بخش‌های نامولد است. تا زمانی که بازارهای نامولد و موازی جذابیت بسیار بالایی دارند، سیاست هدایت اعتبار امکان موفقیت نخواهد داشت. در اینجا ضعف سازوکارهای نظارتی را هم لحاظ کنید. پولی که خلق می‌شود به‌راحتی در حوزه‌هایی نظیر طلا، مسکن، دلار و… صرف می‌شود؛ بنابراین جذابیت‌زدایی از بازارهای نامولد یک الزام بسیار مهم است و روش‌های مختلفی دارد نظیر مالیات بر عایدی سرمایه، شفافیت تراکنش‌ها و… این موارد کمک می‌کند تا پول خلق شده، در همان بخشی هزینه شود که برای آن خلق شده است. البته در قالب اوراق تلاش‌هایی در این زمینه صورت گرفت اما در کل به‌دلیل ضعف سازوکارهای نظارتی چندان موفق نبود. یک پیشنهادی که برای هدایت اعتبار وجود دارد تا بتواند این چالش را حل کند، هدایت اعتبار در قبال اوراق است؛ به این معنا که اعتبار در قالب اوراق اعطا شود. در این حالت دو اتفاق مثبت رخ خواهد داد. اول، شفافیت اعتبارات است. در وضعیت فعلی، بسیاری از اعتبارات پرداخت می‌شود بدون آنکه مشخص شود برای چه هدفی و به چه منظوری بوده است. هنگامی که اوراق مبتنی‌بر پروژه باشد، منجر می‌شود بدهی‌های شما شفاف شود. دوم، خاصیت نقدشوندگی آن در بازار ثانویه است. با توجه به پژوهش‌هایی که داشته‌ایم، چنانچه الزاماتی که به آنها اشاره داشتم مورد توجه قرار گیرند، می‌توان انتظار داشت سیاست هدایت اعتبار نیز موفق عمل کند.
در مورد اهمیت سیاست توسعهای یا سیاست توسعه صنعتی اشاراتی داشتید. این واقعیت که سیاست توسعه صنعتی باید معطوف به حوزه‌های معدود باشد تا چه میزان اهمیت دارد؟ آیا می‌توان سیاست توسعه صنعتی داشت که به‌عنوان مثال 10 رسته صنعتی را مورد توجه قرار داده باشد؟
حالت ایده‌آل این است که دو یا سه بخش پیشران را مشخص کنیم و بر آن حوزه‌ها متمرکز شویم. مشکلی که تاکنون داشته‌ایم و در نگاه سیاستگذار نیز غالب است به این شکل بوده که سعی داشته از تمامی بخش‌ها حمایت کند و اساسا سیاست توسعهای وجود نداشته است؛ بنابراین تعداد بسیار محدودی از بخش‌ها باید به عنوان پیشران انتخاب شوند. فرض کنید توسعه دریامحور برای شما دارای اهمیت باشد. آنگاه همه تلاش شما باید معطوف به این حوزه باشد. البته این به معنای غفلت از سایر بخش‌ها نیست. اما به‌طور کلی توجه بیشتری به حوزه‌های دارای اولویت خواهید داشت. تعیین بخش‌های پیشران نیز بهتر است توسط نهاد فراقوه‌ای نظیر نهاد راهبر باشد تا از تغییرات و تمایلات سیاسی در امان بماند.
در نگاه شما رابطه تورم و سیاست هدایت اعتبار چگونه است؟ آیا در شرایط تورمی هم می‌توان به موفقیت سیاست هدایت اعتبار امیدوار بود یا تثبیت تورم در یک نرخ پایین (مثلا تک‌رقمی) را نیز یک پیش‌شرط می‌دانید؟
در خصوص شرایط تورمی نباید نگاه صفر و یکی داشت. چند کار مهم باید صورت گیرد. نخست، سازوکار نظارتی قوی و دوم مدیریت بازارهای موازی. تحت این شرایط حتی با وجود تورم نیز پول خلق شده (براساس نظریه پولی تولید) صرف بخش‌های مولد و تولیدی خواهد شد و ماحصل آن رشد تولید است؛ بنابراین وجود تورم الزاما به معنای شکست هدایت اعتبار نیست. نکته‌ای که باید توجه کرد این است که تورم، معلول بازارهای نامولد است. فعالیت بازارهای نامولد بر فضای تسهیلات‌دهی مؤثر است. اما در کل، مساله اصلی ما نظارت و کنترل بازارهای نامولد است و در صورت بهبود آنها، نباید خیلی نگران تورم باشیم. تجربه کشورهای شرق آسیا نیز نشان داده اینطور نبوده که در زمان اجرای سیاست هدایت اعتبار، تورم پایینی داشته باشند.
آیا تسهیلات تکلیفی را هم از جنس هدایت اعتبار می‌دانید؟
اینجا هم بهتر است نگاه صفر و یکی نداشته باشیم. ما هم بحث خلأ نهاد راهبر توسعه داریم و هم سیاست توسعهای؛ بنابراین تکلیف ما مشخص نیست که بخش‌های پیشران کدام‌هایند. تسهیلات تکلیفی به خودی خود تعارضی با سیاست هدایت اعتبار ندارد اما آن چیزی که اکنون در قالب تکلیف به شبکه بانکی انجام می‌شود، چون به حوزه خاصی متمرکز نیست و مبتنی‌بر سیاست توسعهای نیست می‌توان گفت که ارتباطی با هدایت اعتبار ندارد. اما فرض کنید بخش مسکن به‌عنوان بخش پیشران معرفی شود و دستور می‌دهید به‌عنوان مثال 80 درصد از تسهیلات باید به این بخش اختصاص داده شود. اینجا هم تکلیف می‌کنید و هم هدایت اعتبار است. سیاست هدایت اعتبار نیز نوعی تکلیف است اما به شرطی که در بستر شروطی که اشاره شد صورت گیرد.
در ابتدای صحبت به اهمیت بانکداری توسعهای اشاره داشتید. تجربه برخی کشورها نیز نشان می‌دهد سه الی چهار بانک دولتی را مأمور اجرای سیاست هدایت اعتبار کردند. اینکه تعداد محدودی از بانک‌ها انتخاب شوند یا کل شبکه بانکی برای اجرای سیاست هدایت اعتبار بسیج شوند چه اهمیتی دارد؟
با توجه به حضور بانکداری خصوصی در ایران و طبیعت سودجویی آنها، بهتر است صرفا چند بانک دولتی برای پیشبرد هدایت اعتبار انتخاب شوند. این نگرانی که ممکن است سایر بانک‌ها از این وضعیت بهره ببرند و خود را در وضعیت بهتری نسبت به بانک‌هایی که در خدمت سیاست هدایت اعتبارند قرار دهند نیز در حالتی که شش شرط گفته‌شده فراهم شود، از بین می‌رود. به عبارت دیگر، چنانچه الزاماتی که ذکر آنها رفت رعایت شوند، آنگاه نباید نگران ایجاد شکاف بین بانک‌های در خدمت هدایت اعتبار با سایر بانک‌ها باشیم. یک پیش‌نیاز دیگر در اینجا اصلاح سیاستگذاری در نرخ‌هایی است که در شبکه بانکی وجود دارد. نرخ بهره‌ای که بانک از بانک مرکزی وام اخذ می‌کند و نرخی که بانک به افراد وام می‌دهد چنانچه اصلاح شود و این شکاف (که فرصتی برای رفتار سوداگرانه ایجاد می‌کند) کاهش یابد، آنگاه گزینش چند بانک محدود برای پیشبرد سیاست هدایت اعتبار ایجاد مشکل نخواهد کرد.
بانک‌هایی که به‌منظور پیشبرد سیاست هدایت اعتبار انتخاب می‌شوند باید به طبقه‌بندی خاصی از بنگاه‌ها (مثلا بنگاه‌های کوچک و متوسط) تسهیلات دهند و امر تامین مالی بنگاه‌های بزرگ را به بازار سرمایه بسپارند؟ این موضوع تا چه حد مهم است؟
این دوگانگی اشتباه است. بنگاه‌های بزرگ نقش مهمی در فرآیند توسعه دارند. تمامی انواع بنگاه‌ها مهمند. ابتدا سایر روش‌های تامین مالی باید فعال باشند و در گام آخر هدایت اعتبار توسط بانک صورت گیرد. بهتر است تامین مالی طرح‌ها ابتدا مبتنی‌بر نقدینگی موجود باشد و سپس هدایت اعتبار از مسیر شبکه بانکی نقش مکملی خود را ایفا کند.
برای صندوق توسعه ملی چه نقشی قائلید؟
یکی از مهم‌ترین اتفاق‌هایی که در لایه حکمرانی توسعه باید در کشور رخ دهد، ایجاد نهاد راهبر توسعه است. بازیگران نهاد راهبر توسعه شامل بانک مرکزی، صندوق توسعه، وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و… می‌شود. صندوق توسعه ملی همان‌طور که از اسم آن مشخص است باید در خدمت توسعه کشور باشد. منابعی که صندوق در اختیار دارد در قالب نقدینگی است و از جنس اعتبار جدید نیست. در راهبری توسعه، در جاهایی اعتبار جدید نیاز داریم و در جاهایی نقدینگی موجود را به کار می‌گیریم که صندوق توسعه ملی در اینجا نقش ایفا می‌کند. صندوق توسعه ملی در خلق اعتبار نقشی ندارد اما در راهبری توسعه نقش مهمی ایفا می‌کند.
