محسن کشاورز | تکثر و تعارض نهادها؛ ریشه ناکارآمدی در حکمرانی صنعت خودرو
یادداشت محسن کشاورز، مربی گروه سیاست‌پژوهی اقتصاد و صنعت پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت که در تاریخ 1400/11/11 در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است:
ازجمله موضوعاتی که مقام معظم رهبری در دیدار 10/11/1400 با تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی بر آن تأکید داشتند، ناکارآمدی صنعت خودروسازی است. موضوعی که به تعبیر ایشان سبب اعتراض و گله مردم شده و علیرغم تمام حمایت‌های صورت گرفته از آن در وضعیت خوبی به سر نمی‌برد. موضوع خودروسازی و تحلیل ریشه‌های ضعف این صنعت موضوعی بوده که همواره موردتوجه صاحب‌نظران قرار داشته و تحلیل‌های مختلفی نیز در این زمینه ارائه‌شده است. یادداشت حاضر به تحلیل صنعت خودرو از زاویه حکمرانی پرداخته و تلاش دارد تا ریشه‌های ناکارآمدی در این صنعت را از منظر تعارض و تکثر نهادی بررسی کند. منظور از صنعت خودرو در این یادداشت، چرخه تولید، واردات و مبادله خودروهای سواری شخصی مورداستفاده عموم مردم است و شامل خودروهای سنگین یا حمل‌و‌نقل عمومی نمی‌گردد.
مختصات صنعت خودرو
مختصات کنونی صنعت خودروسازی را می‌توان در 3 مولفه ساختار انحصاری بازار، قیمت تمام‌شده بالا و فقدان کیفیت و نوآوری در محصولات خلاصه نمود. درواقع این صنعت از منظر قیمت، کیفیت و رضایت مشتری دارای ناکارآمدی بوده و نیازمند جراحی‌های عمیق است.
ساختار انحصاری بازار
یکی از ویژگی‌های کلیدی صنعت خودروسازی این است که طبق عمده شاخص‌های اقتصادی دو خودروساز بزرگ کشور دارای انحصاری گسترده در بازار خودرو سواری هستند. انحصار باعث کاهش رفاه جامعه شده و زمینه‌های انحراف منابع اقتصادی را فراهم می‌سازد. نکته جالب‌توجه این است که وضعیت شاخص‌های انحصار در دوره تنظیم‌گری شورای رقابت (1398-1390) به نسبت دوره پیش از آن (1390-1375) نیز تغییرات محسوسی نداشته است[1] که این خود گواهی بر ناکارآمدی این شورا در انتقال خودروسازی از وضعیت انحصاری به رقابتی است.
قیمت تمام‌شده بالا و خارج از توان خرید مردم
یکی از ویژگی‌های ساختاری صنعت خودرو کشور، قیمت تمام‌شده بالا برای محصولات است. مطالعات نشان می‌دهد که بازدهی به مقیاس صنعت خودروسازی فزاینده است. به‌عبارت‌دیگر صنعت خودرو در ایران به مقیاس بهینه تولید نرسیده و ازاین‌رو مقدار تولید و قیمت خودرو در ناحیه اقتصادی تعیین نمی‌گردد[2]. علاوه بر این قیمت تمام‌شده تناسبی با امکانات و کیفیت خودروهای تولید داخل نداشته و اگر حمایت‌های تعرفه‌ای نباشد، خودروهای خارجی که با امکاناتی چند برابر خودروهای داخلی هستند را می‌توان خریداری نمود.
فقدان کیفیت و نوآوری در محصولات
فنّاوری بکار رفته در تولید خودروهای داخلی با فنّاوری‌های روز دنیا فاصله‌ای در حدود 30 سال داشته[3] به‌گونه‌ای که شرکت بازرسی کیفیت و استاندارد ایران در گزارش ارزیابی کیفی خودروهای تولیدشده داخلی در آذرماه 1400 صرفاً برای خودروی دنا پلاس توربو اتوماتیک 5 درجه کیفی را درنظر گرفته و خودروهای پرتیراژ کشور همانند پژو 206، پژو پارس، سمند و تیبا دارای حداکثر 3 درجه کیفی هستند.
تحلیل حکمرانی خودرو از منظر نهاد-کارکرد
منظور از حکمرانی صنعت خودرو، مناسبات میان لایه‌های سیاست‌گذاری[4]، تنظیم‌گری[5]، تسهیلگری[6] و ارائه خدمات[7] در این حوزه است. درواقع آنچه به‌عنوان مختصات فعلی صنعت خودرو ترسیم گردید، برونداد کیفیت حکمرانی در این صنعت بوده و نشانی از تداخلات و کژ کارکرده‌ی های وسیع در آن است. در جدول زیر فهرستی از نهادهای دارای مسئولیت در حکمرانی خودرو به همراه وظایف هر یک ارائه‌شده است[8]. همان‌طور که مشاهده می‌شود 20 نهاد مختلف در لایه‌های مختلف این صنعت فعالیت داشته و در آن نقش‌آفرینی می‌کنند.
جدول 2 : عنوان نهادها و وظایف هر نهاد در حکمرانی صنعت خودرو
| ردیف | عنوان نهاد | وظیفه |
| 1 | شورای هماهنگی اقتصادی سران سه قوه | سیاست‌گذاری در حوزه بازار خودرو |
| 2 | سازمان برنامه‌وبودجه | تصویب و ابلاغ قوانین و مقررات حوزه خودرو از طریق برنامه‌های توسعه |
| 3 | مجلس شورای اسلامی | سیاست‌گذاری در حوزه خودرو از طریق طرح‌ها |
| 4 | وزارت صمت | مجوز پیش‌فروش خودرو تعیین اقلام مشمول گارانتی در خدمات پس از فروش سیاست‌گذاری از طریق شورای سیاست‌گذاری خودرو |
| 5 | سازمان حفاظت از محیط‌زیست | تعیین ضوابط اسقاط خودروهای فرسوده تعیین ضوابط معاینه فنی خودروها تعیین ضوابط مربوط به آلایندگی نظارت بر ضوابط بخش آلایندگی توسط سازمان استاندارد |
| 6 | سازمان حفاظت از حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان | تعیین ضوابط گارانتی و خدمات پس از فروش |
| 7 | سازمان ملی استاندارد | تعیین ضوابط گارانتی و خدمات پس از فروش تعیین و نظارت بر اعمال استانداردهای تولید، ایمنی و کیفیت |
| 8 | سازمان تعزیرات حکومتی | نظارت بر اعمال دستورالعمل‌های گارانتی و خدمات پس از فروش |
| 9 | نیروی انتظامی | اجرا و نظارت بر فرایند اسقاط خودروهای فرسوده |
| 10 | وزارت کشور | اجرای ضوابط بخش ایمنی وضع‌شده توسط سازمان استاندارد |
| 11 | هیئت‌وزیران | تصویب قوانین مربوط به تولید و واردات خودروها |
| 12 | شورای رقابت | قیمت‌گذاری خودروها |
| 13 | سازمان توسعه تجارت | تعیین نرخ تعرفه در زمینه واردات قطعات وارداتی خودرو |
| 14 | بانک مرکزی | تأمین مالی خودروسازان |
| 15 | مرکز پژوهش‌های مجلس | تولید گزارش‌های تحلیلی و ارزیابی از صنعت خودرو |
| 16 | شرکت‌های خودروسازی | تولید (ایران‌خودرو، سایپا، پارس‌خودرو، بهمن، مرتب خودرو، کرمان موتور) طراحی و تأمین قطعات توسط شرکت ساپکو (تأمین قطعات ایران‌خودرو) طراحی و تأمین قطعات توسط شرکت سازه‌گستر (تأمین قطعات سایپا) |
| 17 | شرکت‌های قطعه‌سازی | تولید قطعات موردنیاز خودروسازان از طریق 500 شرکت قطعه‌سازی |
| 18 | شرکت ایدرو | تحقیق و توسعه و ارائه خدمات پشتیبانی فنی و مالی و مدیریتی و بازاریابی |
| 19 | اصناف قطعه ساز | خدمات تسهیلگری به قطعه‌سازان |
| 20 | اصناف تعمیرکاران خودرو | خدمات تعمیراتی به دارندگان خودرو |
در جدول زیر نمای یکپارچه‌ای از تحلیل نهادی-کارکردی صنعت خودرو ارائه‌شده است. همان‌طور که نتایج نشان می‌دهد نهادهای متکثری در این حوزه فعالیت کرده که در این میان نهادهای متولی سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری دارای بیشترین فراوانی و پس‌ازآن نهادهای حوزه تسهیلگری و ارائه‌کنندگان خدمت قرار دارند. وجود نهادهای متکثر باانگیزه‌های بعضاً متعارض به‌عنوان عاملی برای هدر رفت منابع و فقدان چهارچوبی برای حکمرانی اقتصادی این حوزه محسوب می‌گردد.
مسائل صنعت خودروسازی
جدول فوق نشان می‌دهد که ریشه کلیدی ناکارآمدی حکمرانی خودروی سواری در ایران تکثر و تعارض نهادهای درگیر در این حوزه بوده و به سبب این آشفتگی نهادی، مسائل کلیدی از قبیل شکست هماهنگی[9]، تودرتویی نهادی[10] و تعارض منافع[11] ایجادشده است. درواقع، قیمت تمام‌شده بالا، کیفیت پایین و ساختار انحصاری بازار خودرو، محصول آشفتگی‌های نهادی موجود در حکمرانی این صنعت است و بدون اصلاح آن نمی‌توان به تغییر مسیر خودروسازی در کشور خوش‌بین بود.
شکست هماهنگی
یکی از چالش‌های کلیدی در حوزه حکمرانی خودرو، وجود نهادهای متعدد و متکثری است که هر یک در بخشی از عرصه‌های حکمرانی خودرو فعالیت دارند. فعالیت 20 نهاد در سطوح مختلف از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه گرفته تا اصناف، خود گواهی از تکثر فراوان بازیگران این عرصه آن‌هم باانگیزه‌های مختلف است.
حضور 9 بازیگر اصلی در حوزه سیاست‌گذاری صنعت خودرو بیانگر این مهم است که صنعت خودروسازی دارای اهداف، اولویت‌ها و راهبردهای متعددی است که برآیند تمام این نیروها باعث بروز وضعیت عقب‌افتادگی در این صنعت شده است. وضعیت تکثر نهادهای تنظیم‌گر نیز مشابه حوزه سیاست‌گذاری، آشفته و دارای تداخل‌های اساسی است. پیامد این وضعیت نیز فقدان وجود تنظیم‌گری قدرتمند در بازار خودرو برای جهت‌دهی به تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان است.
تودرتویی نهادی
تحلیل کارکردی-نهادی نشان می‌دهد که وضعیت تودرتویی نهادی در حکمرانی صنعت خودرو وجود دارد. به‌گونه‌ای که در برخی از موارد یک وظیفه بر عهده دو نهاد مختلف قرار داشته و معیارهای متعددی برای امری واحد وضع‌شده است. به‌عنوان‌مثال سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان در خصوص نحوه ارائه خدمات پس از فروش مقررات کرده و در عین حالت معاونت امور صنایع وزارت صمت نیز در این زمینه وظایفی را بر‌عهده دارد.
در برخی از موارد نقش متولیان قانونی یک حوزه توسط نهاد بالادستی کم‌رنگ شده و متولی جدیدی اضافه‌شده است. به‌عنوان‌مثال طبق مصوبه شماره 70118 مورخ 29 مرداد 1397 شورای رقابت مکلف گردید تا فرمول قیمت‌گذاری خود را صرفاً در صورت تائید شورای عالی هماهنگی سران اعمال نماید. این در حالی است که صلاحیت تخصصی و مبنای اظهارنظر شورای هماهنگی در زمینه ارزیابی فرمول قیمت‌گذاری خودروها مشخص نیست. همچنین در همین ابلاغیه مصوب گردید تا تمام نرخ‌گذاری‌ها که در اختیار دستگاه‌ها و شوراها قرارگرفته درنهایت توسط ستاد تنظیم بازار بررسی گردد که به معنای ایجاد ساختار موازی با شورای رقابت است.
تعارض منافع
یکی از نکات مهم در تحلیل کارکردی-نهادی صنعت خودرو این است که شرکت‌های خودروسازی هم در نقش ارائه‌کننده خدمت و هم به جهت عضویت در شورای سیاست‌گذاری خودرو در لایه سیاست‌گذار حضور دارند. ازآنجایی‌که شرکت کروز به‌عنوان یکی از شرکت‌های قطعه‌سازی کشور دارای سهام حدود 15% از ایران‌خودرو است درواقع می‌توان قطعه‌سازان را نیز به‌صورت غیرمستقیم در سیاست‌گذاری خودرو دخیل دانسته و شواهدی از تسخیرشدگی دولت[12] را رصد نمود.
نکته قابل‌توجه دیگر این است که داشتن سهام 17 درصدی سایپا و 14 درصدی ایران‌خودرو توسط سازمان گسترش به معنای نقش این سازمان در ارائه خدمت علاوه بر تسهیلگری و سیاست‌گذاری است. همچنین وزارت صمت به همراه زیرمجموعه‌های خود (سازمان گسترش و سازمان توسعه تجارت) دارای بیشترین سطح تعارض منافع در حکمرانی خودرو است.
جمع‌بندی و پیشنهادها
تحلیل ساختاری صنعت خودرو نشان می‌دهد که نهادهای درگیر در حکمرانی این حوزه دارای تکثر قابل‌توجه بوده و برخی از نهادها نیز برخلاف اصل تخصص‌گرایی دارای کارکردهای چندگانه و بعضاً متعارض‌اند. لذا با تدوام وضع کنونی و بدون اصلاح شرایط نمی‌توان به چشم‌اندازی روشن در این حوزه امیدوار بود. به‌منظور رفع تکثر و تعارض در نهادهای حکمرانی صنعت خودرو موارد زیر به‌عنوان پیشنهاد‌های سیاستی ارائه می‌گردد.
حذف برخی از نهادهای سیاست‌گذار حکمرانی خودرو
در راستای کاهش نهادهای سیاست‌گذار پیشنهاد می‌شود تا شورای عالی هماهنگی اقتصادی و سازمان گسترش و نوسازی به‌طور کل از فرایند سیاست‌گذاری حوزه خودرو خارج شوند. همچنین ضروری است تا با تمرکز دادن مجلس بر زیر کارکرد تصویب و نظارت، حوزه عمل آن را در سیاست‌گذاری خودرو به حداقل تقلیل داد. در ادامه بایستی با اعمال قوانین و مقررات مرتبط با تعارض منافع، حضور خودروسازان را در لایه سیاست‌گذاری لغو نمود. بر این اساس وزارت صمت به‌عنوان تنها متولی اصلی حوزه خودروسازی محسوب شده و هیئت‌وزیران و سازمان برنامه نیز بر تصویب و ابلاغ سیاست‌ها و قوانین متمرکز خواهند بود.
تخصصی سازی کارکرد وزارت صمت بر نقش سیاست‌گذاری و حذف سایر کارکردها
به‌منظور تمرکز تخصصی وزارت صمت بر نقش سیاست‌گذاری بایستی سایر نقش‌های این وزارتخانه که به‌واسطه سازمان گسترش، سازمان توسعه تجارت و معاونت امور صنایع بر وی تکلیف شده حذف گردد. لذا پیشنهاد می‌شود تا نقش تنظیم‌گری سازمان توسعه تجارت و نقش‌های متعارض سازمان گسترش در حوزه خودروسازی حذف‌شده و وزارت صمت با تنظیم برنامه راهبردی توسعه صنعت خودرو و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی، ریلی بلندمدت برای ارتقای صنعت خودرو تنظیم نماید.
ایجاد سازمان مستقل در زمینه تنظیم‌گری خودرو
با توجه به وجود نهادهای مختلف در حوزه تنظیم‌گری صنعت خودرو پیشنهاد می‌شود تا با حذف کارکردهای تنظیم‌گری سازمان توسعه تجارت، شورای رقابت، سازمان حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان استاندارد در حوزه خودرو، تمام تنظیم‌گری‌های اقتصادی و فنی خودرو در یک‌نهاد تنظیم‌گر مستقل تجمیع گردد. اعمال تنظیم‌گری‌های تخصصی همانند محیط‌زیست نیز به‌وسیله سازمان حفاظت از محیط‌زیست و با عاملیت نهاد تنظیم‌گر حوزه خودرو بایستی صورت گیرد.
ایجاد سازمان مستقل در زمینه تسهیلگری خودرو
پیشنهاد می‌شود تا نهادی مستقل در حوزه تسهیلگری صنعت خودرو ایجادشده و تمامی پشتیبانی‌های علمی، فنی، مالی، بازاریابی و نیروی انسانی را برای این حوزه فراهم سازد. بدین منظور بایستی علاوه بر وجود اصناف قطعه ساز و تعمیرکاران خودرو، نهاد تسهیلگر برای حوزه خودروسازی به‌عنوان یک سازمان مستقل پیشبینی شود.
تخصصی سازی کارکرد شرکت‌های خودروسازی بر ارائه خدمات
ضروری است تا به‌وسیله اصلاح قوانین و مقررات کشور، حضور قطعه‌سازان در شرکت‌های خودروساز و حضور این شرکت‌ها در بخش سیاست‌گذار خودرو حذف شود و بر ارائه خدمت متمرکز گردند. بدین منظور بازبینی در قوانین مربوط به مالکیت بنگاه‌های بالادستی توسط شرکت‌های پایین‌دست و وضع قوانین بازدارنده جهت ممانعت از فعالیت شرکت‌های پوششی می‌تواند در این زمینه مؤثر باشد.
[1] منتظری شورکچالی، جلال و زاهد غروی، مهدی (1398)، تنظیم گری و تمرکز در صنعت خودروسازی ایران، فصلنامه پژوهش‌های اقتصاد صنعتی، شماره 10، صفحات 106-89.
[2] رضوی، سیدعبداله و رزمی، محمدجواد و سلیمی‌فر، مصطفی و ناجی‌میدانی، علی‌اکبر (1392)، ارزیابی کارایی صنعت خودرو با استفاده از داده‌های تلفیقی، فصلنامه مطالعات مدیریت صنعتی، شماره 28، صفحات 118-99.
[3] مرکز پژوهش‌های مجلس (1394)، آسیب‌شناسی صنعت خودروی کشور و ارائه راهکارهای برون‌رفت از چالش‌های موجود در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی.
[4] Policy Making
[5] Regulation
[6] Facilitation
[7] Service Provision
[8] در این یاداشت، قوانین و اسناد زیر به عنوان اصلی‌ترین منبع ترسیم نگاشت نهادی حکمرانی صنعت خودرو مورد توجه قرار گرفته است :
- قانون حمايت از حقوق مصرف‌كنندگان خودرو، مصوب 1386/03/23 مجلس شوراي اسلامي
- قانون ارتقاء كيفي توليد خودرو و ساير توليدات صنعتي داخلي، مصوب 1389/02/26 مجلس شوراي اسلامي
- اجباري شدن اجراي استاندارد نصب كيسه ايمني هواي راننده در خودروهاي گروه M1موضوع استاندارد ملي از ابتداي سال 1392، مصوب 1392/01/18 شوراي عالي استاندارد
- آيين‌نامه اجرايي قانون حمايت از حقوق مصرف‌كنندگان خودرو، مصوب 1395/01/22 هيات وزيران
- مصوبه شوراي اقتصاد در خصوص طرح توليد قواي محركه كم‌مصرف در خودروهاي داخلي و جايگزيني با خودروهاي فرسوده، مصوب 1395/08/17 شوراي اقتصاد
- مصوبات شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران
- سند راهبردی صنعت خودرو در افق 1404 مصوب وزارت صمت در سال 1396
[9] Coordination failure
[10] Institutional nesting
[11] Conflict of interest
[12] State capture
