علیرضا قنبری | بررسی قابلیت اجرایی اصل 27 قانون اساسی
یادداشت سیاستی علیرضا قنبری، تحلیلگر تحلیلگر گروه حقوق و سیاست پژوهشکدۀ سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت در بیست و یکمین شماره از گاهنامه حکمتانه منتشر گردید. متن کامل این یادداشت به شرح زیر می‌باشد:
چکیده
حقوق و آزادیهای ملت، تحت قانون اساسی از اهمیت بالایی برخوردار است و بر اساس بینش امامین انقلاب اسلامی و خبرگان قانون اساسی نیاز است تا با همۀ توان از این حقوق مشروع پاسداری شود. یکی از این حقوق و آزادی‌‌ها، آزادی گردهمایی یا آزادی تجمعات نامیده میشود که در اصل 27 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر آن تاکید شده است ؛اما در عمل، این حق آنچنان که باید به اجرا در نیامده و به‌درستی به صاحبان آن تعلق نگرفته است. گاهی هم اگر موردی بوده، شامل تحصن و تجمعهای محدود کارگری یا یک صنف خاص است.
به منظور بررسی این اصل قانون اساسی و چگونگی اجرای صحیح و اصولی آن در این یادداشت، اسنادی همچون قانون اساسی، سیاست های کلّی قانون‌گذاری ابلاغی مقام معظّم رهبری، بیانات امامین معظّم انقلاب اسلامی در حوزۀ حقوق ملت، قوانین و آیین‌نامه‌های مربوت به این اصل و اسناد حقوق بشری مورد بررسی دقیق قرار گرفته و بر اساس این اسناد، نتایج و پیشنهادات ذیل حاصل شد.
در اصل ٢٧ قانون اساسی، برگزاری اجتماعات به شرط عدم اخلال به مبانی اسلام و عدم حمل سلاح، آزاد دانسته شده است؛ اما در قوانین و مقررات مرتبط، علاوه بر دو شرط بالا، محدودیتهای دیگری نیز پیشبینی شده‌اند؛ در این رابطه چند نکته قابل توجّه است:
1- به وسیلۀ آیین‌نامه نمی‌توان حقوق و آزادیهای بنیادین و رسمیت‌یافتۀ شهروندان را محدود کرد.
2_ برای نظام اعطای مجوز حاضر نیز سازوکار مشخصی تعیین نشده است.
3- برای شکل‌گیری این تجمعات، الزام به اخذ مجوز، قرار داده شده است.
به هر کدام از شروط گفته‌شدۀ بالا، ایراداتی وارد است که در متن یادداشت شرح داده میشود؛ اما به‌طور خلاصه باید گفت که الزام به اخذ مجوز، با یکی دیگر از فلسفه‌‌های این حق و آزادی؛ یعنی تقسیم بار مسئولیت تجمع میان همه افراد شرکت‌کننده، در تضاد است؛ همچنین بر اساس اصول حقوق عمومی، لزوم اخذ مجوز یک امر خلاف اصل محسوب میشود و تا حد امکان باید شمول آن را کاهش داد؛ از طرف دیگر، سازوکار اعطای مجوز باید کاملاً روشن و دقیق باشد تا میزان برخورد سلیقه‌ای از جانب نهادهای صادرکنندۀ مجوز به حداقل برسد.
مقدّمه
به حق شهروندان برای شرکت در گروه‌بندی‌های مختلف سیاسی، اجتماعی، صنعتی، اقتصادی و فرهنگی، آزادی گردهمایی یا آزادی تجمعات گفته میشود. این آزادی، واجد دو نوع کلّی است: 1- گردهمایی‌های موقّتی (نظیر تجمعات، تظاهرات و سخنرانی‌ها) 2- گروه‌بندی‌های دائمی (مانند احزاب، سندیکاها، باشگاه‌ها و انجمن‌ها). اجتماعاتِ موقّتیِ موضوعِ این یادداشت، در ذیل دستۀ اول قرار دارد؛ یعنی یک گروهِ موقّت و هماهنگ ضمن توافق برای دفاع از منافع خود، به منظور تبادل دیدگاه‌ها و عقاید مشترک، در یک مکان معین جمع شوند. این حق و آزادی، یکی از انواع آزادیهای منفی محسوب می‌‌گردد که تحقق آن مستلزم عدم دخالت دولت بوده و وجود آن در جوامع برای جلوگیری از سوءجریانات، مفاسد و بی‌‌عدالتی و افزایش کارایی و آگاهی لازم به نظر میرسد.
نخستین سندی که صریحاً به حق بر تجمع اشاره کرده، قانون اساسی سال ١٧٧۶ ایالت پنسیلوانیا است. پس از آن اصلاحیۀ منشور حقوق آمریکا و قانون اساسی فرانسه در تاریخ ١٧٩١ به حق بر تجمع پرداخته‌اند. در سطح بین‌المللی نیز اولین سندی که این حق را به رسمیت شناخت، اعلامیۀ جهانی حقوق بشر و پس از آن میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی است. در ایران نیز به موجب اصل 27 قانون اساسی، این آزادی به رسمیت شناخته شده است. مطابق این اصل: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به‌شرط آن‌که مخل به مبانی اسلام نباشد، آزاد است.» علی‌رغم این‌که در نگاه نخست، ورود این آزادی به نظام حقوقی ایران صرفاً یک تقلید از دولت‌های خارجی بوده، باید دانست که در اسلام نیز این حق شناسایی شده است. در جهان‌‌بینی اسلامی، انسان یک موجود مجبور و بی‌اختیار نیست و از نعمت آزادی و اختیار برخوردار است؛ خداوند انسان را آزاد آفریده و انسان را بر سرنوشت خویش حاکم گردانیده؛ بنابراین اعمال انسان‌ها باید متکی بر ارادۀ آزاد آن‌ها باشد. در سیرۀ نبوی و در جریان بیعت قبل از هجرت به مدینه، بیعت رضوان و بیعت غدیر خم اهمیت مشارکت و نظارت افراد جامعه نمایان است؛ اصل امر به معروف و نهی از منکر نیز که بر عهدۀ مردم نسبت به یک‌دیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت قرار دارد، به نظام اسلامی این توانایی را می‌بخشد که به‌صورت مداوم سطح آگاهی، کارایی و قدرت کنترل داخلی را بالا ببرد؛ بنابراین، از منظر اسلامی، حضور، مشارکت و نظارت بر امور عمومی نه تنها آزاد است، بلکه به تبع وجوب امر به معروف و نهی از منکر می‌توان گفت به نوعی یک واجب کفایی است.
بررسی و تحلیل
یکی از نمونه‌های حضور و بروز اجتماعی مردم در تاریخ ایران که با چارچوب‌های حق برگزاری تجمعات موقّتی بیشترین هم‌خوانی را دارد، وقایع مربوط به دوران مشروطیت و حرکت به سمت حرم حضرت عبدالعظیم حسنی و تحصن در آن است که در ادامۀ آن، بست‌نشینی‌ها و تجمعات مختلفی تا زمان تحقق مشروطیت به وقوع پیوست. قانون اساسی مشروطه در اصل 21 متمم خود برای نخستین بار این آزادی را به رسمیت شناخت؛ اما علی‌رغم شکل‌گیری تجمعات و راهپیمایی‌های مختلف تا پیروزی انقلاب اسلامی، هیچ‌کدام را نمی‌توان از منظر حقوقی داخل در تعریف حق بر تشکیل تجمعات موقّتی دانست؛ چرا که سازوکار قانونی مشخصی برای آن‌ها وجود نداشته و از مجرای قانونی صورت نگرفته بودند؛ پس از انقلاب اسلامی نیز روند قابل قبولی از اجرایی شدن این حق مشاهده نشده است؛ گاهی هم اگر موردی بوده، شامل تحصن و تجمعهای محدود کارگری یا یک صنف خاص است. راهپیمایی‌های مناسبتی نیز به این دلیل که توسط حکومت برنامه‌ریزی و اعلام می‌شوند، قابلیت انتساب به این آزادی را نخواهند داشت. (توضیح این‌که این آزادی در برابر حکومت معنا پیدا میکند و طبیعتاً تجمعات برنامه‌ریزی‌شده توسط حکومت داخل در تعریف آزادی تجمعات نخواهد بود.) امروزه از طرف نهادها نگاه مثبتی نسبت به اجتماعات و تجمعات موقّتی وجود ندارد؛ به این مضمون که در پس هر اعتراض و تجمعی یک سوءنیت در جهت نقض نظم عمومی و بر هم زدن امنیت جامعه پنهان شده است؛ اما باید دقت کرد که وجود این آزادی و عملی شدن آن، نیاز هر جامعه‌ای است.
در اصل ٢٧ قانون اساسی، برگزاری اجتماعات به شرط عدم اخلال به مبانی اسلام و عدم حمل سلاح، آزاد دانسته شده است. قید مسالمت‌آمیز بودن که در اسناد بین‌المللی مورد تصریح واقع شده، در قانون اساسی نیامده؛ اما با توجّه به سیاق اصل و شرط عدم حمل سلاح به نظر میرسد این شرط نیز باید رعایت شود. مسالمت‌آمیز بودن اجتماعات؛ یعنی معترضین بدون ایجاد بی‌نظمی و اعمال خشونت، خواسته‌های خود را بیان کنند. در رابطه با عدم اخلال به مبانی اسلام نیز می‌توان مبانی اسلام را شامل پایه‌ها و اصول توحید، نبوت، امامت، عدل و معاد و فروع و ضروریات دین از قبیل نماز و روزه و مقدسات دانست که اسلام بر مبنای آن، واقعیت و موضوعیت پیدا میکند. از دید قانون اساسی اگر این شرایط مهیا باشد، افراد آزاد به برگزاری اجتماعات هستند؛ اما در قوانین و مقررات مرتبط علاوه بر دو شرط بالا، محدودیتهای دیگری نیز پیشبینی شده‌اند؛ بند 6 ماده 11 و بند خ ماده 13 قانون «نحوۀ فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی» مصوب 14/11/1394، بررسی و اتخاذ تصمیم (صدور مجوز) در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها را در صلاحیت کمیسیون مادّۀ 10 (وزارت کشور) دانسته است. تبصرۀ 1 بند خ مادّۀ 13 نیز اظهار داشته که درخواست اخذ مجوز باید حداقل 3 روز قبل ارائه گردد. به نظر میرسد به دلیل این‌که قانون احزاب و آیین‌نامۀ آن راجع به احزاب و گروه‌ها و تجمعات دائمی است، شرط اخذ مجوز هم صرفاً برای اجتماعات و فعالیت‌های احزاب و اصناف بوده و در غیر این موارد احتیاجی به اخذ مجوز نیست. مؤید این برداشت، تبصرۀ 1 بند خ مادّۀ 13 قانون مزبور که صراحتاً وظیفۀ ارائۀ درخواست برگزاری تجمعات را متوجّه دبیران کلّ احزاب دانسته است. علی‌رغم این‌که این برداشت از قانون، تحقق آزادی اجتماعات را تسهیل میکند (به دلیل این‌که فقط احزاب باید مجوز بگیرند و برای تجمعات برگزارشده توسط افراد غیر از احزاب، نیازی به اخذ مجوز پیشینی نیست)؛ اما با توجّه به رویۀ عملی نمی‌توان آن را پذیرفت؛ پس در حال حاضر اگر احزاب و گروه‌های مشابه قصد برگزاری راهپیمایی و اجتماعات عمومی را داشته باشند، بر اساس قانون، فعالیت احزاب، نیازمند اخذ مجوز از کمیسیون مادّۀ 10، تجمعات دانشجویی داخل محیط دانشگاه نیازمند درخواست به معاونت فرهنگی دانشگاه و اخذ مجوز از هیئتی متشکّل از نمایندگان حراست، معاونت دانشجویی، نمایندۀ رهبری و موارد غیر از دو گروه بالا، طبق رویۀ موجود نیازمند دریافت مجوز از طریق مراجعه به فرمانداری‌های محل هستند؛ پس هر تجمعی که جنبۀ عمومی داشته باشد، باید دارای مجوز کتبی در قلمرو زمانی و مکانی مشخص از نهادهای مربوط باشد و معمولاً نیز از مسئول برگزاری تجمع تعهد گرفته میشود. در این رابطه چند نکته قابل توجه است:
1_ به وسیلۀ آیین‌نامه نمی‌توان حقوق و آزادیهای بنیادین و رسمیت‌یافت؛ شهروندان را محدود کرد. در صورت لزوم ایجاد سازوکار برای اعمال این حق‌ها، می‌بایست سلسله‌مراتب حقوقی رعایت شده و پس از تصویب قانون به سراغ آیین‌نامه‌های اجرایی رفت؛ یعنی دقیقاً خلاف روندی که در سال 81 و با تصویب «آیین‌نامۀ چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی» طی شد؛ از این رو لزوم اخذ مجوز ذکر‌شده در آیین‌نامه، چگونگی تأمین امنیت اجتماعات بر خلاف اصول و قواعد حقوقی بوده است؛ همچنین در حال حاضر آزادی تجمعات موق،تی(اصل 27) به واسطۀ قانونی که برای اصل 26 نگاشته شده، دچار محدودیت شده، در حالی‌که می‌بایست میان تجمعات احزاب و تجمعات مورد برگزاری توسط غیر از گروه‌های گفته‌شده در اصل 27 تمایز قائل شد.
2_ برای نظام اعطای مجوز حاضر نیز سازوکار مشخصی تعیین نشده و دست مقامات مربوط، برای تشخیص بسیار باز گذاشته شده است؛ این موضوع سبب برخورد سلیقه‌ای و به تبع آن تضییع حقوق مردم خواهد شد. باید شرایط مشخصی وجود داشته باشد تا در صورت مهیا بودن آن شرایط و اوضاع و احوال، مقام مربوطه موظف به صدور مجوز باشد.
3_ طبق بند 6 مادّۀ 11 و بند خ مادّۀ 13 قانون «نحوۀ فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی»، مرجع تشخیص عدم مغایرت تجمعات با مبانی اسلام کمیسیون مادّۀ ١٠ وزارت کشور(متشکّل از نمایندگان دادستان کلّ کشور و رئیس قوۀ قضاییه، معاون سیاسی وزیر کشور و دو نفر نمایندۀ مجلس) است و با توجّه به ترکیب اعضای این کمیسیون (فقدان مجتهد صاحب‌نظر)، نمی‌توان برای این مرجع صلاحیت تشخیص این امر را متصور شد.
4_ الزام به اخذ مجوز، با یکی دیگر از فلسفه‌‌های این حق و آزادی؛ یعنی تقسیم بار مسئولیت تجمع میان همه افراد شرکت‌کننده، در تضاد است؛ مقدّمۀ اخذ مجوز این است که یک یا چند نفر به عنوان نمایندۀ تجمع‌کنندگان انتخاب شوند که این موضوع اگر به معنای شناسایی نمایندگان به عنوان مسئول برگزاری تجمع باشد، می‌تواند در فرایند استفاده از این حق خلل ایجاد کند؛ اصولاً تجمعات موقّتی محتاج رهبر و مسئول نیستد.
نتیجه‌گیری و پیشنهادهای سیاستی
لزوم یا عدم لزوم اخذ مجوز پیشینی برای اجتماعات، موضوع بحث برانگیزی است؛ چرا که در اجتماعات به ناچار شاهد مقابله دو عنصر آزادی (به عنوان حق طبیعی افراد) و قدرت (به عنوان عامل استقرار نظم) هستیم؛ بنابراین سازش میان این دو مفهوم به عنوان حق طبیعی افراد در بیان بدون واسطۀ خواسته‌هایشان و نظم عمومی، ضرورت دارد. طبیعتاً به دلیل غلبۀ احساسات و هیجانات ناشی از فشارهای مختلف اقتصادی و سیاسی و اجتماعی به معترضان و مطالبه‌کنندگان از طرفی و احتمال حضور افرادی جهت به حاشیه بردن و خارج کردن اجتماعات از چارچوب‌های قانونی از طرف دیگر، اعمال نظارت دولت بر روند اجرای این اجتماعات ضروری است؛ بنابراین در وظیفۀ دولت نسبت به حفظ نظم و امنیت اجتماعات شکی وجود ندارد؛ اما مسئل زمانی ایجاد میشود که بخواهیم حدود دخالت دولت در کیفیت برگزاری اجتماعات مردمی را تعیین نماییم؛ حداقل این دخالت، استفاده از نیروهای انتظامی جهت برقراری و تأمین نظم و امنیت اجتماعات است؛ اما از این مرحله به بعد دو دیدگاه متفاوت وجود دارد: دیدگاه اول این است که قانون‌گذار یک سری ضوابط و شرایط تعیین نموده و اجتماعی که واجد شرایط گفته‌شده باشد را قانونی محسوب نماید و دیگر احتیاجی به اخذ مجوز پیشینی نباشد. در این صورت، اگر شرایط قانونی وجود نداشت و جمعیت قصد اخلال به نظم عمومی را داشته باشد، یا این‌که یک اجتماع قانونی پس از انعقاد به سمت بر هم زدن نظم عمومی حرکت کند و جلوگیری از این اخلال‌‌ها جز با پراکنده کردن اجتماع ممکن نباشد، حافظین نظم مجاز خواهند بود که اجتماعات را منحل نمایند. دیدگاه دوم نیز مطابق با رویۀ موجود در نظام ایران است که در آن اجتماع‌کنندگان محتاج اخذ مجوز پیشینی هستند و عموماً اشخاصی هم در قبال رعایت ضوابط متعهد می‌شوند.
رویکرد دوم اگرچه نظم عمومی را بهتر حفظ میکند؛ اما مطابق با آن، مسیر تحقق آزادی اجتماعات بسیار سخت و دشوارتر میشود و این امر خلاف مقصود قانون‌گذار اساسی است که در اصل ٢٧ این اجتماعات را آزاد دانسته است. در این صورت، باید به دنبال یک راه حل میانه باشیم که هم‌زمان هم به حقوق و آزادیهای ملت احترام گذاشته شود و هم نظم عمومی حفظ شود. در رابطه با اجرای این آزادی به نظر تفکیک اماکن به معابر عمومی و غیر آن لازم است؛ چرا که معابر عمومی متعلق به عموم است و هیچ شخصی نمی‌تواند خللی به آن وارد کند؛ پس نظام حاکم بر معابر عمومی باید با نظام حاکم بر سایر اماکن متفاوت باشد؛ چرا که در این‌جا علاوه بر نظم عمومی، حق سایرین بر عبور و مرور نیز با آزادی اجتماعات تزاحم پیدا میکند. در این شرایط به نظر بهترین راهی که بتواند تعادل را میان آزادی اجتماعات و نظم عمومی برقرار کند این است که قانون‌گذار یک سری شرایط و اوضاع و احوال مشخص و غیرمبهم را جهت برگزاری اجتماعات تعیین کند که در صورت وجود این شرایط، اجتماع‌کنندگان احتیاجی به اخذ مجوز نداشته باشند و با رعایت آن شرایط، اجتماع آن‌ها قانونی شمرده شود، در این صورت حافظین نظم تنها در صورت نقض شرایط و چهارچوب مقرر قادر به دخالت و برقراری نظم و امنیت خواهند بود. شرایط گفته‌شده مختص مواقعی است که قصد برگزاری اجتماع در معابر عمومی وجود نداشته باشد وگرنه به‌دلیل حق سایرین بر عبور و مرور و رفت و آمد و به دلیل این‌که قوای عمومی توانایی مدیریت بهتری در برقراری نظم داشته باشد، مجتمعین و معترضین باید ملزم به اخذ مجوز پیشینی از نهادهای مربوط باشند. تعریف معابر عمومی هم باید مشخص شود؛ چرا که شرایط گفته‌شده نباید نسبت به هر مسیری که قابلیت رفت و آمد را برای عموم دارد، اعمال شود، بلکه صرفاً باید شامل معابر و اماکنی باشد که در ترافیک، حمل و نقل و عبور و مرور نقش اساسی ایفا می‌کنند؛ به عنوان مثال، پیاده‌راه‌ها و خیابان‌های فرعی را می‌توان از شمول لزوم اخذ مجوز خارج کرد؛ چرا که در قانون اساسی لفظ «آزاد» به‌صورت مطلق آورده شده است و لزوم اخذ مجوز یک امر خلاف اصل محسوب میشود و تا حد امکان باید شمول آن را کاهش داد. از طرف دیگر سازوکار اعطای مجوز باید کاملاً روشن و دقیق باشد تا میزان برخورد سلیقه‌ای از جانب نهادهای صادرکننده مجوز به حداقل برسد.
منابع و ضمائم
1.اسلامی، رضا و کمال‌وند، محمدمهدی (1393) چالش‌های آزادی اجتماعات در سیستم حقوقی ایران در پرتو نظام بین‌المللی حقوق بشر، مجلۀ حقوقی بین‌المللی، شمارۀ ۵٠، بهار، صفحۀ ٢٢٢ -١٨٧
2. زرگری‌نژاد، نسیم و رنجبریان، امیرحسین (1395) چیستی و چگونگی اعمال حق تجمع مسالمت‌آمیز :تحلیلی بر دستاورد گزارشگر ویژۀ ملل متحد، فصل‌نامۀ مطالعات حقوق عمومی، دورۀ ۴۶، شمارۀ ٢، تابستان، صفحۀ ٢٣٠-٢٠٣
3. عباسی لاهیجی، بیژن (1395) حقوق بشر و آزادیهای بنیادین، نشر دادگستر
4. عمید زنجانی، عباس‌علی (1386) فقه سیاسی، جلد اول، شرکت چاپ و نشر بین‌الملل
5. قاضی شریعت‌پناهی، سید ابوالفضل (1390) بایسته‌های حقوق اساسی، نشر میزان
6. ون دایسی، آلبرت (1395)، درآمدی بر حقوق اساسی، به کوشش سید ناصر سلطانی، نشر نگاه معاصر
7. هاشمی، سید محمد (1384) حقوق بشر و آزادیهای اساسی، نشر میزان
