جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان در پارلمان‌های اروپایی: مورد آلمان و فرانسه
یادداشت سیاستی عرفان علمشاهی تحلیلگر گروه حقوق و سیاست پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت در بیست و یکمین شماره از گاهنامه حکمتانه منتشر گردید. متن کامل این یادداشت به شرح زیر می‌باشد:
چکیده
بسیاری از نظام‌های سیاسی (مخصوصاً نظام‌های سیاسی در اروپا)، برای جلوگیری از تعارض منافع در میان صاحبان پست‌های عمومی (همچون نمایندگان پارلمان)، اقدام به وضع قوانین و قواعد بازدارنده می‌کنند. آن‌ها برای کنترل تأثیر منافع نمایندگان بر وظایف نمایندگی، ضمن الزام آن‌ها به گزارش منافع، دارایی و درآمدهایشان، ضوابطی را تعیین کرده‌اند (قواعد تخصصی جلوگیری از تعارض منافع) که حین انجام فعالیت‌های پارلمانی، لازم‌الاجراست؛ همچنین عدم رعایت این ضوابط در گزارش دارایی‌ها و تعارض منافع با مجازات‌های مالی و غیرمالی همراه است. ایران از جمله کشورهایی است که دارای قوانین ناقصی است و سازوکارهای بازدارندۀ تعارض منافع، خلأهای جدّی دارد. این یادداشت، تلاش دارد از طریق بررسی نمونۀ مجالس آلمان و فرانسه، به عنوان کشورهایی که سازوکار نسبتاً کامل و جامعی دارند، خلأهای موجود در سازوکار مقابله با تعارض منافع در نظام مجلسی ایران را برطرف کند.
مقدّمه
گرچه از مفهوم تعارض منافع، تعاریف متفاوتی صورت گرفته است، با این حال اغلب این تعاریف در حوزۀ سیاست به موضوع مشترکی اشاره دارند: تضاد میان منافع شخصی مسئول و وظایف او به عنوان صاحب منصب؛ به عنوان مثال، «کِرسون» تعارض منافع را موقعیتی می‌داند که منفعت فرد مانع از انجام صحیح وظایف نسبت به وظایف عمومی جایگاه خاص او (نظیر پست‌های دولتی) باشد و این شامل بستگان او نیز می‌شود. (مرتّب و دیگران، 1399: 54) به‌طور کلی کشورها برای جلوگیری از این وضعیت، باید چهار اقدام را انجام دهند:1- قواعدی برای خوداظهاری مکتوب دارایی‌ها، درآمدها و منافع مسئولین طراحی کنند. 2- قواعدی را برای جلوگیری از تعارض منافع حین انجام وظیفه در نظر بگیرند. 3- نهادی ناظر بر مسئولین ایجاد کنند که به نقض این قواعد رسیدگی کند. 4- مجازاتی برای نقض قواعد تعیین کنند. کشورهای اروپایی و آمریکایی از جمله کشورهایی هستند که این اقدامات را برای تمامی صاحبان پست‌های دولتی و عمومی اعم از قوۀ مقننه و مجریه و… انجام داده‌اند. این اقدام از این جهت حائز اهمیت است که می‌تواند مانعی در برابر فساد و کژکارکردی‌های مسئولین باشد.
علی‌رغم اهمیت این موضوع، در نظام پارلمانی ایران، ما شاهد تعدادی نقصان‌های حقوقی در این حوزه هستیم. این بدین معنی نیست که قواعدی مرتبط با این موضوع وجود ندارد، بلکه این قواعد نیازمند تکمیل و اصلاح هستند که به نحو مناسبی از مداخلۀ منافع نماینده در وظایف شغلی ممانعت به عمل بیاورند. چه این‌که سازوکار نظارت بر رفتار نمایندگان –که نظارت بر تعارض منافع نیز جزئی از آن محسوب می‌شود- امری نوپا در نظام پارلمانی ایران بوده و نیازمند عیب‌یابی، اصلاح و تکمیل است.
باتوجّه به قوانین و مقررات موجود در ایران، می‌توان گفت از چهار اقدام لازم که پیش‌تر در مورد جلوگیری از تعارض منافع ذکر شد، اقدامات اول و چهارم علی‌رغم ایرادات جزئی، در ایران وجود دارند؛ اما اقدامات دوم (قواعد تخصصی جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان) و سوم (نهاد ناظر) وجود ندارند؛ بنابراین مسئلۀ اصلی پیش رو این است که چه قواعدی می‌تواند از تعارض منافع نمایندگان حین انجام وظیفه جلوگیری کند؟ و چه نهادی و چگونه باید بر آن نظارت کند؟ در نظام پارلمانی فعلی ایران، نه قواعد این‌چنینی وجود دارد و نه نهادی که به این مسئلۀ خاص نظارت کند. این دو پرسش، مسائل اصلی هستند که باید به بررسی آن‌ها پرداخت؛ همچنین دو مسئلۀ دیگر مربوط به ایرادات جزئی اقدامات اول و چهارم است. آیا قواعد خوداظهاری مالی نمایندگان و مجازات‌های نقض آن دارای خلأهایی هستند که بر امر نظارت تأثیر می‌گذارند؟ این خلأها چه مواردی هستند؟
یکی از راه‌های اصلاح این سازوکارها، نگاه به تجربۀ کشورهای دیگر و استفاده از آن‌هاست. هدف این یادداشت این است که با بررسی تجربۀ دو کشور آلمان و فرانسه برای جلوگیری از تعارض منافع، پیشنهاداتی را جهت اصلاح سازوکارهای جلوگیری از تعارض منافع در نظام پارلمانی ایران بتوان ارائه داد.
تحلیل و بررسی
تعارض منافع در مجلسین آلمان
پیوست نخست آئین‌نامۀ مجلس فدرال آلمان به موضوع دستورالعمل‌های رفتاری و اعلام منافع نمایندگان اختصاص دارد. بر اساس این پیوست، هر یک از اعضای این مجلس موظف هستند موارد زیر را در رابطه با دوران پیش از عضویتشان در مجلس به اطلاع رئیس مجلس برسانند:
1- شغلی که نماینده در گذشته در آن فعالیت کرده است.
2- فعالیت‌هایی که به عنوان عضو هیئت‌مدیره، هیئت سرپرستی، هیئت اجرایی، هیئت مشورتی یا هر گونه مقام در شرکت، تجارت، نهاد یا بنگاهی در دیگر اشکال حقوقی انجام شده است.
3- وجوه یا عقد قراردادی که به موجب آن انجام عملی به نمایندۀ مجلس فدرال محول شده است یا نماینده سود مالی از آن در دوران نمایندگی یا بعد از آن دریافت می‌کند.
نمایندۀ همچنین باید دستمزد فعالیت‌هایی را که به موازات پست مجلسی‌اش انجام داده است، چه دستمزد از شغلی آزاد یا حقوق کارمندی بوده باشد، به اطلاع رئیس مجلس برساند؛ بنابراین به نظر می‌رسد نمایندگان مجلس فدرال از فعالیت شغلی خارج از مجلس در دوران نمایندگی منع نشده‌اند. این اطلاعات باید به‌صورت یک مکتوب رسمی در وبگاه مجلس فدرال آلمان منتشر شوند. «نمایندگان همچنین باید حساب جدایی را برای کمک‌های مالی یا هرگونه هدیه‌ای را که دارای ارزش مالی است و برای فعالیت‌های سیاسی در اختیارشان قرار داده شده، نگه دارند.»
مطابق دستور 6 پیوست «هر یک از نمایندگان مجلس فدرال که دستمزدی بابت فعالیت مرتبط با موضوع مورد بحث در کمیسیون دریافت کرده است، ملزم است پیش از جلسه هرگونه ارتباط بین این منافع و موضوع مورد بحث در کمیسیون را اعلام کند.»
بر اساس دستور 8 این پیوست، در صورتی که نماینده از اظهار منافع خودش باز بماند، رئیس مجلس موظف به رسیدگی در مورد آن است و طبق بند 4 همین دستور، رئیس مجلس پس از بررسی می‌تواند تصمیم بگیرد که نماینده، جریمه بپردازد. این جریمه نباید بیش از پنجاه درصد دستمزد سالانۀ نماینده باشد. میزان جریمه بستگی به اهمیت مورد بررسی دارد.
تعارض منافع در مجلسین فرانسه
بر اساس بند 1 مادّۀ 49 آئین‌نامۀ داخلی مجلس سنای فرانسه «سناتورها در انجام [وظایف] نمایندگی خود باید منافع عمومی را در هر شرایطی بر منافع خصوصی برتری بدهند. هنگامی که سناتور در طول فعالیت خود متوجّه شود که نباید به علت وضعیت تعارض منافع در شور یا رأی‌گیری مجلس شرکت کند؛ آن را به اطلاع هیئت‌رئیسۀ سنا می‌رساند.» رسیدگی به تعارض منافع اعضای سنا بر عهدۀ کمیسیون اخلاق مجلسی است که در بخش نظارت غیرمالی بر نمایندگان، بیشتر دربارۀ آن صحبت خواهد شد.
بند 3 مادّۀ 1-80 آئین‌نامۀ داخلی مجمع ملّی، تعارض منافع را این‌گونه تعریف کرده است: تعارض منافع موقعیتی در نظر گرفته می‌شود که در آن، بین منافع عمومی و منافع شخصی تداخل ایجاد شود؛ به نحوی که بر استقلال، بی‌طرفی و انجام فعالیت اثر بگذارد. نمایندگان مجمع ملّی طبق این آئین‌نامه باید ظرف یک ماه هر گونه دریافتی، هدیه، دعوت به رویدادهای ورزشی و فرهنگی یا مزیتی که ارزش آن بیش از مقدار تعیین‌شده توسط هیئت‌رئیسۀ مجلس است را به مأمور اخلاق اعلام کنند. پذیرش دعوت به سفر از هر شخص حقیقی و حقوقی که به نماینده سود برساند بر اساس آئین‌نامۀ مجمع ملّی این کشور مشمول اعلام تعارض منافع است. این اعلام باید پیش از انجام سفر انجام شود. مأمور اخلاق، شخصی مستقل است که با پیشنهاد رئیس مجلس توسط رأی سه پنجم هیئت‌رئیسه و توافق حداقل یک رهبر حزب اپوزسیون منصوب شده است؛ به عبارت بهتر، گرچه ظاهراً تعیین مأمور اخلاق فرایندی انتصابی است؛ اما باید با موافقت حزب مخالف دولت نیز همراه باشد تا امکان سوءاستفادۀ حزب اکثریت از این منصب ایجاد نشود. «این مأمور می‌تواند از نماینده درخواست ارائۀ اسنادی را بکند که برای انجام وظایف محول‌شده به‌وسیلۀ قانون ضروری است.» طبق بند 4 مادّۀ 3-80 ، مأمور اخلاق، گزارش سالانه‌ای را به هیئت‌رئیسه مجمع تقدیم می‌کند که در آن، پیشنهادهایی برای ارتقای تطابق وضعیت تعارض منافع با قانون، ارائه شده است. در صورتی که مأمور اخلاق متوجّه نقض قواعد رفتاری مرتبط با منافع نمایندگان بشود، رئیس مجلس را از آن مطلع می‌کند.
ازآن‌جاکه برای نقض قواعد تعارض منافع، مجازات خاصی در آئین‌نامه نیامده است، به نظر می‌رسد قانون، تصمیم نهایی در این مورد را به رئیس یا هیئت‌رئیسۀ مجلس واگذار کرده است. البته به این دلیل که مواد مرتبط با تعارض منافع در بخش شأنیت، مصونیت و اخلاق آئین‌نامه آمده‌اند؛ احتمالاً رئیس مجلس یا هیئت‌رئیسه می‌تواند از مجازات مرتبط با نقض سایر قواعد رفتاری غیرمالی استفاده کند.
نتیجه‌گیری و پیشنهادهای سیاستی
مهم‌ترین قاعده‌ای که این دو کشور برای جلوگیری از تعارض منافع، حین انجام وظایف پارلمانی در نظر گرفته‌اند (اقدام دوم)، ملزم‌کردن نماینده به اعلام منافع خود پیش از آغاز جلسۀ کمیسیون یا صحن یا آغاز رأی‌گیری است. این امری است که در نظام قانونی ما در حوزۀ نظارت بر رفتار نمایندگان در نظر گرفته نشده است و به عبارت بهتر یکی از حلقه‌های مفقود در جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان در مجلس شورای اسلامی است. همچنین به عنوان یکی دیگر از قواعد تخصصی، نماینده دارای تعارض منافع باید از عضویت در کمیسیون‌ها و هیئت‌های تحقیق و تفحص خودداری بکند. با این حال سؤالی که به وجود می‌آید این است که چه نهادی باید به منافع متعارض با وظایف نمایندگی رسیدگی کند؟ و در صورت تخلف نماینده و عدم اعلام منافع، مجازات مشخص را در نظر بگیرد (اقدام سوم)؟ لازم است این قواعد به‌صورت مادّه‌ای جداگانه به قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس الحاق شود.
یکی دیگر از این حلقه‌های مفقود، نبود نهاد ناظر بر این امر است. گرچه سازوکار خوداظهاری منافع مسئولین –از جمله نمایندگان- مشخص است؛ اما مشخص نیست کدام نهاد نظارتی باید به‌طور خاص به ارتباط میان منافع و وظایف نمایندگان رسیدگی کند. هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان، نهادی که نزدیک‌ترین وظیفه را به این مسئله دارد؛ چرا که طبق قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، این هئیت ،وظیفۀ رسیدگی به دریافت هر گونه هدیه یا دریافتی نامتعارف را دارد. با این حال، بحث در مورد منافع فراتر از هدایای نامتعارف است که در آئین‌نامۀ اجرایی قانون، رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران اشاره شده است.از آن‌جا که هیئت نظارت وظیفۀ نظارت بر افزایش غیرمعمول درآمد و هدایای نامتعارف نمایندگان را دارد، به نظر می‌رسد که لازم است که این مورد نیز به اختیارات هیئت اضافه گردد و لازمۀ این‌کار این است که این هیئت به خوداظهاری مالی نمایندگان نیز رسیدگی کند. بدین طریق اقدام دوم و سوم نیز صورت گرفته و حلقه، تکمیل می‌شود؛ بنابراین این نکته باید در قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران لحاظ شود. در صورتی که قواعد جلوگیری تعارض منافع لحاظ شود، لازم است که مجازات‌های مالی سنگین‌تری برای متخلفان تعیین گردد (اقدام چهارم). مجازات مالی فعلی در مادّۀ 6 قانون نظارت بر رفتار نمایندگان ذکر شده و کسر حقوق از یک ماه تا یک سال به میزان یک دوم است. با این حال از آن‌جا که منافع می‌تواند شامل ارقام بزرگی باشد، لازم است که:
1- مجازات به عنوان درصدی از منافع نیز باشد.
2- هر گونه مجازات مالی دیگری که هیئت، مناسب تشخیص می‌دهد را نیز شامل شود.
