مهدی خطیب دماوندی | شوراهای شهر و روستا در این سال‌ها چه وضعیتی داشته‌اند؟!بی‌نصیب از مزایا، همراه با معایب آن!
یادداشت مهدی خطیب‌دماوندی تحلیلگر کارگروه حکمرانی پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت در روزنامه وطن امروز:
از نظر بسیاری اندیشمندان حقوق، عدم تمرکز محلی یکی از انواع روش‌های تقسیم قوا و تکنیک‌های چندگانه حقوق عمومی است که با هدف سرشکن کردن قدرت، فاصله گرفتن از دیوان‌سالاری اداری، کاهش تصدیگری دولت در امور محلی و نیز پاسخگویی به نیازها و دغدغه‌های مناطق شهری و روستایی، مورد پذیرش کشورهای مختلفی که به شکل بسیط اداره می‌شوند، قرار گرفته است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به عنوان بالاترین سند رسمی کشور در اصول متعددی با به کار بردن عباراتی همچون اداره امور و تصمیم‌گیری، از شوراها به عنوان یکی از ارکان تصمیم‌ساز نظام یاد کرده و برای آنها شأنی همسنگ مجلس شورای اسلامی قائل شده است. بازخوانی مشروح مذاکرات مجلس در بررسی نهایی قانون اساسی و نظرات ارزشمند شهید بهشتی گواه این مدعاست که برنامه‌ریزی نظام جمهوری اسلامی ایران از ابتدای انقلاب در راستای توسعه مشارکت‌های اقتصادی، فرهنگی، ورزشی و سیاسی و واگذاری امور خرد مناطق شهری و روستایی در تمام زمینه‌ها به خود مردم بوده است، چرا که مردم هر منطقه بیش از نهادهای حاکمیتی با بافت سیاسی، اجتماعی و فرهنگی محل خود آشنایی دارند و قطعا در اداره آنها نیز موفق‌تر عمل خواهند کرد. اینگونه دولت مرکزی هم فرصت بیشتری برای سیاست‌گذاری‌های کلان کشور دارد و وقت خود را صرف حل نیازهای جزئی مردم نخواهد کرد. با این حال، شورای نگهبان ضمن تفسیر مضیق خود از اصل یکصدم و تقلیل جایگاه شوراها به نهادی صرفا نظارتی، باعث شده فلسفه وجودی نهادهای عدم‌تمرکز به فراموشی سپرده شود و عملا شورا به ساختاری ناکارآمد و هزینه‌زا تبدیل شود. ناگفته نماند در زمره رویکرد تصمیم‌گیرانه صلاحیت نظارتی، شوراهای اسلامی شهر و روستا واجد 3 نوع تصمیم‌گیری هستند؛ اول تصمیم‌گیری قاطع، بدین معنا که مصوبات آنها نیاز به تایید مرجع دیگری ندارد و شوراها قادرند راساً نسبت به این مصوبات اقدام کنند. همانند عزل شهردار، تصویب بودجه شورای شهر (و نه شهرداری) و تصویب نرخ کرایه وسایط نقلیه درون‌شهری که این نوع تصمیم‌گیری‌های ضعیف و بعضا تشریفاتی، اختیار شوراها را در زمینه مسائل انتخاب، انتصاب و تصویب دچار خدشه کرده یا به نوعی مانع از ایفای نقش موثر آنها در عناصر تقسیمات کشوری شده است. دوم تصمیم‌گیری مشروط که این نوع مصوبات نیازمند تایید مرجع دیگری است مثل انتخاب شهردار و معرفی آن به استاندار یا وزیر کشور برای صدور حکم. سوم تصمیم‌گیری مطابق با آیین‌نامه‌های دولت. بنابراین اختیارات و قدرت تصمیم‌گیری نهادهای عدم‌تمرکز به حدی ضعیف است که می‌توان بدون وجود تشکیلات گسترده‌ای به نام شوراها نیز انجام آن را از دهیاری‌ها، بخشداری‌ها و فرمانداری‌ها مطالبه کرد. این اشکال نه فقط گریبانگیر شوراهاست، بلکه بیشترین آسیب را به نهاد پارلمان وارد می‌کند. از طرفی، نامزدهای انتخاباتی پیش از برگزاری انتخابات مجلس با سر دادن شعارهای پوپولیستی همچون ساخت مسکن، احداث کمربندی، کشیدن خط مترو، اشتغال‌زایی در ادارات دولتی، لوله‌کشی آب، گازرسانی و نظایر اینها که در حقیقت جزو وظایف شوراها به شمار می‌آید، سعی در فریب افکار عمومی و افزایش پایگاه‌های رای خود دارند، در حالی که مهم‌ترین وظیفه مجلس شورای اسلامی قانونگذاری، نظارت و تحقیق و تفحص قلمداد شده است. از سوی دیگر، وقتی نمایندگان مجلس با وجود سرعت تحولات گوناگون اولویت و تمرکز اصلی خویش را معطوف به مشکلات خرد محلی می‌کنند، عملا در مواجهه با بحران‌های اقتصادی، صنعتی، سیاسی و اجتماعی، ضعیف‌ترین تدابیر را اتخاذ خواهند کرد و هنگام اظهارنظر یا رای دادن به مصوبات، بیش از آنکه مصالح عمومی و کلان کشور را در نظر بگیرند، رای و نظر خود را منطبق بر آرای مردم حوزه انتخابیه اعمال می‌کنند تا رای‌آوری بیشتری داشته باشند. مضاف بر این، رسیدگی به مسائل محلی حوزه انتخابیه بهانه‌ای شده تا نمایندگان مجلس با تحت فشار قرار دادن وزرا و تهدید و ارعاب آنان به طرح سوال یا استیضاح، دولت را مجبور به اعطای امتیازات غیرقانونی برای خود و حوزه انتخابیه‌شان کنند. برآیند این اتفاقات منجر به کاهش سطح شفافیت در مجلس شورای اسلامی خواهد شد که نتیجه‌ای جز کاهش اعتماد عمومی در پی ندارد. به نظر می‌رسد به‌رغم پیش‌بینی مجلس خبرگان قانون اساسی و تاکیدات امام خمینی(ره) درباره اهمیت و ضرورت جایگاه شوراها، نظام سیاسی کشور ظرفیت پذیرش این نهاد محلی را ندارد و دولت‌ها و مجالس شورای اسلامی هم صرفا برای رفع تکلیفی که قانون اساسی بر دوش آنها نهاده است، برای شوراها مشروعیت و اعتبار قائل شده‌اند. بالطبع وقتی کشور چشم‌انداز روشنی برای نهادهای عدم‌تمرکز متصور نباشد، هدف از تصاحب کرسی شوراها به مقاصد شخصی و جناحی و دست‌درازی به بیت‌المال فرو کاسته خواهد شد. تایید صلاحیت‌های بعضا سیاسی نامزدهای انتخاب شوراهای اسلامی شهر و روستا، عدم برگزاری جلسات علنی شوراها و روابط ناسالم مالی بین شورا و شهرداری‌ها عواملی است که بر فساد و ناکارآمدی شوراها صحه می‌گذارد. همچنین سابقه دستگیری اعضا و انحلال شمار زیادی از شوراها به دلایلی مثل اختلاس و رشوه، داستان غم‌انگیزی است که نظام در طول این 20 سال بدان کمترین توجهی نکرده است. این بلاتکلیفی شاید ریشه در ترس همیشگی دولت‌های متمرکزی دارد که گمان می‌کنند بهره‌مندی شوراها از اموال و سرمایه عمومی و همچنین اعطای اختیار عمل و قدرت تصمیم‌گیری به آنها، در نهایت منجر به تجزیه‌گرایی کشور و عدم فرمانبری نهادهای عدم‌تمرکز از دولت ملی خواهد شد. اما شترسواری که دولادولا نمی‌شود! اگر نظام سیاسی حقوقی کشور تمایلی به پذیرش نهادهای عدم‌تمرکز ندارد، چه بهتر آنها را از درون خود حذف کند، در این حالت هم از فربه شدن وظایف تصدیگری دولت جلوگیری کرده و هم مانع از اسراف بودجه عمومی کشور در برگزاری انتخابات و پرداخت حقوق و دستمزد خواهد شد، در غیر این صورت صرفا با اضافه کردن ساختار به ساختار و افزایش نهادهای نظارتی مشورتی، کشور را با تشدید چالش‌های موجود مواجه می‌کند. لکن اگر کشور واقعا به دنبال استفاده از ظرفیت شوراها و تحقق شعار کوچک‌سازی دولت است، باید در ادامه مسیر نهادهای عدم‌تمرکز تغییر رویه بدهد. طبیعتا در این مسیر دشوارترین راه‌حل بازنگری در قانون اساسی و تشریح فعالیت شوراها همچون 3 فصل قوه مقننه، قوه مجریه و قوه‌قضائیه و تصریح وظایف و اختیارات شوراهاست اما مجلس شورای اسلامی پیش رو ظرفیت بسیار خوبی برای حل این مسأله بنیادی در اختیار دارد. مجلس می‌تواند با کمک مجمع تشخیص مصلحت نظام، وحدت رویه شورای نگهبان را دستخوش تغییر قرار دهد و اختیارات گسترده‌تری برای شوراها قائل شود. یا اینکه طی مصوبه‌ای، نظارت موثرتری برای شوراها پیش‌بینی کند تا از این طریق شوراها از نعمت ضمانت اجرای نظارت استصوابی برخوردار شوند. خود مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز می‌تواند ضمن موافقت مقام معظم رهبری، با تدوین و ابلاغ سیاست‌های کلی، حوزه ملی و محلی را از یکدیگر تفکیک و نقشه راه جدیدی برای نهادهای عدم‌تمرکز ایجاد کند.
