سید مقداد ضیاتبار | نقدی بر طرح مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص راهبرد اصلاح بودجه‌ریزی
یادداشت سید مقداد ضیاتبار، پژوهشگر گروه سیاست‌پژوهی اقتصاد و صنعت پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت که در 22 آذر ماه 1401 در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است:
مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی با عنوان «راهبرد اصلاح بودجه‌ریزی و محورهای تحولی در آستانه تقدیم لایحه بودجه 1402» تدوین و منتشر کرده است. سه محور اصلی این گزارش شامل ارائه پیشنهاداتی ناظر بر اصلاح ساختار بودجه، ارائه پیشنهادهای تحول‌آفرین برای اعمال در لایحه بودجه سال 1402 و بررسی دلایل عدم‌تحقق احکام بودجه‌ای هستند. متن یادداشت حاضر بر محور نخست، یعنی پیشنهادهای ناظر بر اصلاح ساختار بودجه، متمرکز است. عموم پیشنهادهای مطرح‌شده در این گزارش مشابهت فراوانی با گزارش منتشر‌شده توسط همین مرکز در مهر‌ماه سال 1400 دارد (جدول 7 از گزارش مذکور با جدول 1 از گزارش اصلاح ساختار بودجه از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس و نقش دولت و مجلس در آن مقایسه شوند). با این حال اشاره به برخی از پیشنهادهای مطرح‌شده در گزارش اخیر خالی از لطف نخواهد بود. به‌نظر می‌رسد ایده مرکز پژوهش‌ها درخصوص رابطه مالی نفت و بودجه دچار تناقض باشد. از یک سو در ردیف 2 از جدول 7 که به تنظیم رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت اختصاص دارد، عنوان شده پروژه مورد‌نظر مرکز پژوهش‌ها در قانون بودجه سال 1401 اعمال شده است. با نگاهی به قانون بودجه سال 1401، در تبصره یک از این قانون شاهد یک تناقض آشکار هستیم. در بند الف از تبصره یک به سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت از منابع حاصل از فروش نفت وگاز اشاره شده است و در ادامه و در بند س شرکت ملی نفت به‌منظور دریافت سهم خود مکلف شده تا ارائه دقیقی از هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای از هر یک از میادین در‌حال تولید و در‌حال توسعه خود ارائه دهد. به‌عبارت دیگر، بند الف این تبصره، سهم شرکت ملی نفت را به‌طور مشخص رقم 14.5 درصد از کل منابع حاصل از فروش نفت و گاز تعیین کرده است، اما بند س همین تبصره ارائه بودجه به شرکت ملی نفت را منوط به ارائه هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای کرده است! در‌کنار وجود تناقض در متن قانون بودجه، حال مشخص نیست منظور مرکز پژوهش‌ها کدام مورد بوده است. علاوه‌براین، در گزارش مرکز پژوهش‌ها در قسمت مربوط به اصلاح و تضییق رابطه مالی نفت (صفحه 36 از گزارش) همچنان سهم 14.5 درصدی برای شرکت ملی نفت در بودجه سال 1402 از درآمدهای حاصل از فروش نفت وگاز درنظر گرفته شده است، در‌حالی‌که بسیاری از کارشناسان نسبت به اختصاص سهم درصدی به شرکت ملی نفت انتقاد دارند. اساسا اختصاص سهم به‌صورت «درصد» از درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز از منطق قابل قبولی برخوردار نیست. هزینه‌های شرکت ملی نفت را می‌توان در قالب دو دسته هزینه‌های جاری و هزینه‌های سرمایه‌ای طبقه‌بندی کرد و هرساله مقدار مورد نیاز را اختصاص داد. این موضوع حتی هنگامی که بودجه این شرکت مبتنی‌بر عملکرد هم نباشد نیز صادق است. در حالت بهینه نیز، با گام برداشتن به‌سمت بودجه مبتنی‌بر عملکرد و استفاده از منطق قیمت تمام‌شده، می‌توان بودجه این شرکت را وابسته به میزان تولید هر بشکه نفت و هر متر مکعب گاز درنظر گرفت و به ازای هر میزان تولیدی که صورت می‌گیرد، سهم این شرکت را تعیین کرد. بودجه مورد نیاز به‌منظور انجام پروژه‌های سرمایه‌گذاری نیز در‌قالب معرفی طرح‌ها و برنامه‌ها و تایید دولت قابل پرداخت است. بنابراین اینکه همه‌ساله سهم شرکت ملی نفت همواره چه در سال‌های رونق نفتی و چه در سال‌های کاهش شدید درآمدهای نفتی مقدار ثابت 14.5 درصد از منابع حاصل از فروش نفت و گاز درنظر گرفته می‌شود، توجیه‌پذیر نیست.
مورد دوم که اشاره به آن خالی از لطف نیست، پیشنهاد مطرح‌شده بازوی پژوهشی مجلس درخصوص مرحله تصویب بودجه است. در گزارش آمده است که فرآیند تصویب بودجه در مجلس با ابهام‌های زیادی همراه است، نمایندگان بعضا به مسائل بسیار جزئی ورود پیدا می‌کنند و نقش کمیسیون‌های تخصصی در بررسی لایحه نیز کمرنگ است و در مواردی طرح‌هایی مصوب می‌شوند که فاقد توجیه اقتصادی هستند. با این حال راهکار پیشنهادی این مرکز به‌هیچ‌عنوان توان حل این معضل را ندارد. براساس پیشنهاد این مرکز (که البته جزئیات آن در 18 آبان‌ماه در صحن علنی به تصویب رسید) فرآیند رسیدگی به بودجه در دو مرحله انجام خواهد شد. در مرحله نخست، نمایندگان مجلس صرفا درخصوص احکام بودجه و ارقام کلان منابع و مصارف عمومی تصمیم‌گیری خواهند کرد و سپس به بررسی جداول جزئیات بودجه پرداخته می‌شود. به عبارت دیگر مجلس ابتدا چهارچوب کلی بودجه را تعیین خواهد کرد و سپس جزئیات را مبتنی‌بر چهارچوب تعیین‌شده شکل خواهد داد. ذکر دو نکته درخصوص پیشنهاد مطرح‌شده حائز اهمیت است؛ نخست اینکه راهکار پیشنهادی حتی رافع نواقصی که مرکز پژوهش‌ها در گزارش خود به آنها می‌پردازد نیست.
در قالب جدید نیز مجلس همچنان امکان ورود به جزئیات و درگیر شدن با آنها را دارد و امکان اعمال سلیقه‌های بعضا سیاست‌زده وجود دارد. نکته دوم، عدم‌توجه گزارش مرکز پژوهش‌ها به مسائل اقتصاد سیاسی تصویب لایحه بودجه در مجلس است. این گزارش هیچ اشاره‌ای به تصمیمات سلیقه‌ای و سیاست‌زده نمایندگان که عموما با هدف جلب رأی از حوزه‌های انتخابیه و یا تعامل آنها با دستگاه‌های اجرایی است، نمی‌کند. به گفته یکی از اعضای کمیسیون تلفیق، در جریان بررسی لایحه بودجه یکی از سال‌ها، تعداد 8000 پیشنهاد توسط نمایندگان مطرح شد که از این تعداد، تعداد 7000 پیشنهاد از سمت دستگاه‌های اجرایی و از کانال نمایندگان مجلس مطرح شده بود! هرگونه طرح پیشنهادی که اصلاح سازوکار تصویب بودجه در مجلس را هدف قرار می‌دهد باید به وجود مسائل اقتصاد سیاسی اینچنینی آگاه باشد و راهکار پیشنهادی باید به‌گونه‌ای باشد که امکان حذف یا محدود کردن انگیزه‌های سیاسی در فرآیند تصویب بودجه را فراهم کند. چنانچه دولت را مسئول اجرای سیاست مالی در اقتصاد بدانیم و انتظار پاسخگویی نیز از این نهاد داشته باشیم، و از طرفی بودجه را مهم‌ترین سند سیاست مالی دولت‌ها بنامیم، بنابراین می‌بایست مسئولیت تنظیم سیاست مالی (بودجه) را نیز برعهده نهاد دولت بسپاریم. تغییرات گسترده در بودجه به بهانه‌های مختلف منجر می‌شود تا دولت‌ها تمرکز و قدرت کافی در جهت‌دهی به سیاست مالی را نداشته باشند و در‌نتیجه نسبت به پیامدهای آن نیز پاسخگو نباشند. در جریان تصویب بودجه سال 1400 که اتفاقا انتقادات زیادی را نیز به همراه داشت، مجلس شورای اسلامی جزئیات جداول بودجه را حدودا یک‌ماه پس از تصویب بودجه در مجلس به دولت وقت ابلاغ کرد (قانون بودجه در 26 اسفند 1399 تصویب شد در‌حالی‌که جداول در تاریخ 25 فروردین 1400 به دولت ابلاغ شد). بررسی جداول کلان منابع و مصارف بودجه این سال نیز حاکی از تغییرات گسترده در جداول دارد. در سمت منابع، ردیف‌های درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی به ترتیب با رشد 24، 75.7 و 62.8 درصدی مواجه شدند. در سمت مصارف نیز ردیف‌های هزینه، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی با رشد 40.9، 61.8 و 95.9 درصدی روبه‌رو شدند. در همان سال تعداد 100 تن از نمایندگان مجلس در قالب نامه‌ای اعتراض خود نسبت به تغییرات گسترده در جداول، که پس از تصویب بودجه و در فروردین‌ماه و در قالب جلسه غیر‌علنی رخ داد را نشان دادند.
نگارنده معتقد است به‌منظور محدودسازی دخالت‌های غیرکارشناسی در مرحله تصویب بودجه، باید بازنگری در نقش مجلس در تصویب بودجه صورت پذیرد. در‌قالب جدید، مجلس شورای اسلامی باید تنها امکان حذف یا کاهش ردیف‌های بودجه‌ای را در اختیار داشته باشد و حتی امکان تغییر ترکیب هزینه‌ها (کاستن از یک ردیف و افزودن به ردیف دیگر) حتی با وجود حفظ سقف بودجه نیز فراهم نباشد. در این قالب، مجلس صرفا بر نقش نظارتی خود متمرکز خواهد شد و با کمک گزارش دیوان محاسبات، بودجه دستگاه‌های اجرایی که عملکرد ایشان با بودجه دریافتی همخوانی ندارد را حذف کرده یا کاهش می‌دهد. تمرکز مجلس شورای اسلامی بر نقش نظارتی خود از یک سو بخش قابل‌توجهی از اختلالات ایجادشده در بودجه را می‌کاهد و از سوی دیگر به افزایش بهره‌وری مخارج دولت کمک خواهد کرد. گرچه که دست برداشتن مجلس از این ابزار مهم، سخت و دردناک است و احتمالا پیشنهاد مطرح‌شده در این یادداشت با مخالفت‌های زیادی روبه‌رو خواهد شد، اما نگارنده معتقد است چنانچه ریل‌گذاری سیاست مالی به دولت سپرده شود و مجلس شورای اسلامی نیز تنها بر نقش نظارتی خود تکیه کند، ثمرات آن بیش از راهکاری است که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به آن اشاره شده است.
برای مشاهده یادداشت در روزنامه فرهیختگان اینجا کلیک نمائید.
