استقلال بانک مرکزی در ایران
نشست سیاستی استقلال بانک مرکزی با هدف بررسی طرح مسئوليت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سال 1401 به همت گروه سیاست‌پژوهی اقتصاد و صنعت پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت در تاریخ 24 آبان ماه 1401 در محل پژوهشکده حکمت با حضور دکتر رضا غلامی، کارشناس حوزه پول و بانک و مربی سیاست‌پژوهی گروه اقتصاد و صنعت پژوهشکده حکمت و آقای محمدباقر شیرمهنجی، تحلیلگر ارشد گروه اقتصاد و صنعت پژوهشکده حکمت برگزار گردید.
یکی از مباحث مهمی که در طرح اخیر بانکداری مورد توجه قرار گرفته، بحث استقلال بانک مرکزی است. موضوع استقلال از دهه 1970 میلادی در ادبیات اقتصادی جهان جا گرفت. از همان ابتدا تا الان این بحث موافقان و مخالفان خود را داشته است. موافقان استدلال می‌نمایند که تبعیت سازمانی بانک مرکزی از مقامی خارج از این بانک، باعث اختلال در عملکرد صحیح بانک مرکزی می‌شود؛ همچنین بیان می‌کنند چون دولت مصرف‌کننده پول است نباید رابطه نزدیکی با دستگاه ایجادکننده پول داشته باشد. مخالفان هم عمده بحثشان این است که اگر در یک نظام اقتصادی سازمان‌های مختلف به‌گونه‌ای مستقل عمل نمایند، در این حالت هر یک از این سازمان‌ها صرفاً منافع خود را در نظر می‌گیرد و منافع کل نظام اقتصادی را مدنظر قرار نمی‌دهد. علاوه بر این بحث بحران‌های مالی به ویژه بحران مالی ناشی از همه‌گیری ویروس کرونا برخی نگاه‌ها نسبت به استقلال بانک مرکزی را تغییر داد و مجدد تحقیقات و ارائه نظریات در این مورد شدت گرفت. در این نشست ضمن بررسی استقلال بانک مرکزی در طرح بانکداری جمهوری اسلامی، در مورد سطح بهینه استقلال بانک مرکزی در ایران بحث شد.
خلاصه گفت و گوها
دکتر رضا غلامی:
بعد سال 1306 که بانک ملی تأسیس شد، حدود 7 قانون بانکداری تصویب کردیم که برخی آزمایشی بودند و برخی دائمی شدند. پس از انقلاب هم چند قانون تصویب کردیم که مهم‌ترین آن‌ها قانون پولی و بانکی کشور است. طرحی که در مجلس بررسی شد کتاب اول قانون بانکی است که شامل 67 ماده قانونی مربوط به بانک مرکزی است.
ایده‌های اصلی طرح بانکداری
ایده‌های اصلی برای این طرح این بود که 1- تورم بالا ناشی از عدم استقلال بانک مرکزی است پس ما اگر بحث استقلال بانک مرکزی را حل کنیم، مشکل تورم‌های زیاد حل خواهد شد. 2- تدابیر خاصی باید برای ربایی که در سیستم بانکی وجود دارد اندیشیده شود. 3- بانک مرکزی نمی‌تواند نظارت خوبی بر مؤسسات اعتباری داشته باشد پس باید آن را تقویت کنیم تا قدرت نظارتی خوبی داشته باشد. به این دلایل و برخی دلایل کوچک‌تر طرح تغییر ساختار، وظایف و مسئولیت‌های بانک مرکزی نوشته شد.
در مورد ایده دوم یعنی بحث وجود ربا در سیستم بانکی باید توجه داشت که ربوی بودن به نوع عقود بستگی دارد و نه نرخ سود؛ به عبارت بهتر اینکه سود بالا است ربوی بودن را نشان نمی‌دهد، بلکه نوع عقدی که پشت آن است ربوی بودن را مشخص می‌نماید. در قانون سال 1362، حدود 10 الی 12 عقد تعریف شد و به نظام بانکی معرفی گردید. اینکه در حال حاضر بانک این عقود و قوانین را دور میزند، مشکل قانون است یا مشکل اجرا؟ قطعاً مشکل از اجرا است.
مشکل در قانون‌گذاری است یا اجرا؟
هر اصلاحیهای نیاز به مطالعه آسیبشناسی و تدوین گزارش دقیق لازم در این خصوص دارد. به بیان دیگر، برای پیشنهاد هر اصلاحی باید ابتدا به آسیبها و ضعفهای موجود پرداخت و بررسی کرد که این ضعفها و آسیبها ناشی از چه بخشی است؟ قانون‌گذاری یا اجرا؟ گزارش آسیبشناسی باید بیان کند کدام ماده یا تبصره قانونی باعث کدام مشکل است؛ مکانیزم ایجاد آن مشکل چیست و راهکار آن اجرایی است یا تقنینی؟ لذا ابتدا باید کلیه اشکالات موجود در نظام پولی کشور به دقت احصا شود. سپس مشخص شود که منشأ مشکلات مطرح شده از کجا است؟ یعنی ماهیت مشکلات مربوط به مسائل اجرایی است یا تقنینی؟ و سپس متناسب با اشکالات و ایرادات موجود، راهکار مناسب پیشنهاد گردد. بسته پیشنهادی مناسب میتواند علاوه بر ابعاد تقنینی و اصلاح قوانین و مقررات، حاوی برخی نکات برای اصلاح امور اجرایی یا حتی تنقیح قوانین نیز باشد.
چنانچه مشکل اصلی نظام فعلی، بحث تعدد قوانین مربوط به نظام بانکی است، باید موضوع تنقیح قوانین مربوط را مورد توجه قرار داد نه این که دهها ماده و تبصره جدید نوشت و بر اساس آن ساختار جدیدی را طراحی و الزامی کرد که دقیقاً مشخص نیست حاصل آن چه تفاوتی با ساختار قبلی خواهد داشت.
ساختار نامناسب ارکان بانک مرکزی
مشکل دیگر در این طرح این است که 5 رکن برای ساختار بانک مرکزی مشخص شده است که ترتیب و ترکیبی منطقی ندارد. به عنوان مثال وزیر اقتصاد در یک هیئت عضو هست و در هیئت دیگر رئیس است؛ به عبارت دیگر شخصی که در هیئت بالادست رئیس است در هیئت پایین‌تر عضو شده است. این سیستم به‌هم‌ریختگی ارکان را نشان می‌دهد.
ابهام در ماده قانونی مربوط به خرید و فروش ارز توسط بانک مرکزی
بحث دیگر ابهام در مورد عملیات بانک مرکزی در بازار ارز است. در طرح آمده است بانک مرکزی باید به نرخ بازار خرید و فروش ارز را انجام دهد. در حال حاضر چند نرخ برای ارز در بازار داریم: نرخ نیما، نرخ ثنا، نرخ توافق، نرخ سلیمانیه، نرخ هرات، نرخ بازار متشکل ارزی و … . منظور قانون از نرخ بازار کدامیک از این نرخ‌ها است؟ اینجا ابهام وجود دارد و باید مشخص شود منظور کدام نرخ است.
محمدباقر شیرمهنجی:
اولین نکته‌ای که در طرح‌های بانکداری چند دهه اخیر به درستی به آن توجه نشده است مفهوم صحیح استقلال بانک مرکزی است. استقلال بانک مرکزی به معنای اعطای قدرت مطلق و خودسر رئیس بانک مرکزی نیست. به گفته پارکین[1] استقلال بانک مرکزی از دولت مثل استقلال قوه قضائیه از دولت است؛ مستقل هست اما باید در چارچوب قوانین عمل نماید. به بیان بهتر استقلال بدون حد و مرز نیست. استقلال به معنای حفظ بانک مرکزی از دخالت‌های غیرکارشناسانه مقامات خارج از بانک هست. استقلال بانک مرکزی به معنی ایستادگی بانک مرکزی در برابر بی‌انضباطی مالی دولت است.
پاسخگویی و تعیین هدف مشخص برای بانک مرکزی
بانک‌های مرکزی هرگز نباید فراموش کنند که در نهایت در برابر سیاستمداران و عموم مردم (از جمله نسل‌های آینده) پاسخگوی سیاست‌های خود هستند. از این نظر، نباید به پاسخگویی مناسب به عنوان یک «وزن متضاد» برای استقلال فکر کنیم.
برای اینکه بانک‌های مرکزی مستقل باشند، باید هدف مشخصی داشته باشند که بتوان عملکرد آن‌ها را بر اساس آن سنجید. وظیفه بانک مرکزی برای حفظ ثبات قیمت نمونه خوبی از یک هدف واضح است که هم استقلال و هم مسئولیت‌پذیری را تقویت می‌کند. در واقع ارزیابی عملکرد یک نهاد مستقل برای احزاب خارجی آسان‌تر است اگر معیاری که عملکرد بر اساس آن ارزیابی می‌شود روشن و شفاف باشد. در مقابل، یک هدف پیچیده و مبهم طبیعتاً منجر به افزایش حاشیه‌های اختیاری توسط مقام مستقل و درجه بالاتری از عدم شفافیت در رفتار آن می‌شود؛ بنابراین، نظر قطعی من این است که استقلال تنها در صورتی پایدار است که با پاسخگویی قوی و شفافیت در عملکرد نهاد مستقل همراه باشد. در صورتی که مقرراتی برای تضمین شفافیت و پاسخگویی وجود نداشته باشد، می‌توان به راحتی مقررات قانونی را دور زد.
حد بهینه استقلال بانک مرکزی
آیا همه‌ی کشورها باید به نحوی همگن به سمت استقلال کامل بانک مرکزی پیش بروند؟ آیا شرایط اقتصادی مختلف این کشورها بر میزان بهینه استقلال در هر کشور اثرگذار است؟ آیا سطح بهینه استقلال در شرایط بحران اقتصادی با شرایط عادی یکسان است؟
کشورهای مختلف با توجه با شرایط و وضعیت خاص هر کشور باید نسخه اقتصادی مخصوص به خود را داشته باشند. همان‌طور که استقلال صفر بانک مرکزی و تسلط کامل دولت بر بانک مرکزی توصیه نمی‌شود، استقلال 100 درصد نیز میتواند نظریه مخالفان استقلال بانک مرکزی در مورد تضاد اهداف سازمان‌ها با اهداف جامعه را تأمین نماید و اگر متناسب با شرایط و وضع موجود یک کشور نباشد، مشکل‌ساز شود. بنابر شرایط اقتصادی، تاریخی و رویه‌های اداری و بانکی هر کشور ممکن است، حد بهینه استقلال برای آن‌ها متفاوت باشد. همچنین بحران و شرایط جنگی نیز می‌توانند روی این حد بهینه اثر بگذارد.
فاصله بین استقلال قانونی و استقلال عملی
ادبیات مربوط به حوزه استقلال بانک مرکزی عمدتاً بر جنبه‌های نظری و صوری تمرکز نموده است و به فاصله بین تئوری و عمل توجه مناسب نشده است. آیا در طرح بانکداری جدید برای بررسی آثار و نتایج مورد انتظار از افزایش استقلال بانک مرکزی به فاصله بین تئوری و عمل توجه مناسب شده است؟ آیا آنچه به عنوان قانون برای استقلال بانک مرکزی تصویب می‌شود با آنچه در عمل اتفاق می‌افتد یکسان است؟
تجربه دهه‌های اخیر نشان داده است که اجرای حاکمیت قانون حتی در کشورهای توسعه‌یافته بدون چالش نیست. انگیزه‌های دور زدن چارچوب‌های قانونی با هدف تأثیرگذاری بر رفتار بانک مرکزی همواره در حال افزایش است؛ بنابراین، لازم است تا اطمینان حاصل شود که این انگیزه‌ها به اقدامات تبدیل نمی‌شوند. این تنها وظیفه بانک مرکزی یا مقامات سیاسی در سطوح ملی و فراملی نیست، بلکه برای کل جامعه از جمله رسانه‌ها و افکار عمومی است.
میزان و ماهیت استقلال بانک مرکزی بر اساس مفاد قانونی آن قابل ارزیابی است. با این حال، استقلال بانک مرکزی به مجموعه وسیعی از عوامل و رویه‌های مرسوم نیز بستگی دارد که توسط شرایط اقتصادی و تا حدی تحولات تاریخی در کشورهای مختلف تعیین می‌شود. به ویژه، نحوه حل و فصل تعارضات خاص با ارگان‌های دولتی بر میزان محافظت مؤثر بانک مرکزی در برابر مداخلات خارجی و مشخص کردن مرزهای استقلال تأثیر می‌گذارد.
نکته اساسی این است که مقررات قانونی برای تضمین استقلال بانک مرکزی ضروری است، اما کافی نیست. حفظ استقلال بانک مرکزی بیش از یک سری مقررات قانونی نیاز دارد. این امر بیش از همه مستلزم پذیرش درجه وسیعی از اصل استقلال در فرهنگ سیاسی و اقتصادی جامعه است. استقلال بانک مرکزی مانند هر قانون دیگری نیاز به حمایت مستمر و در طول زمان دارد. این مسئولیت بر عهده نهادهای سیاسی است.
بررسی طرح جدید بانکداری
طرح بانکداری 1401 در جهت افزایش استقلال بانک مرکزی، در مدل حکمرانی و ارکان بانک مرکزی تغییراتی را مدنظر قرار داده است. این شکل از تغییر الزاماً به افزایش استقلال بانک مرکزی منجر نمی‌شود، چرا که مؤلفه‌های استقلال بانک مرکزی تنها در ساختار مدیریتی بانک مرکزی خلاصه نمی‌شود و توجه به رویه‌های مرسوم، مدل‌های تأمین مالی دولت، تمکن مالی بانک مرکزی برای پوشش هزینه‌های عملیاتی، فاصله استقلال قانونی و استقلال عملی و سایر عواملی که در این گزارش به آن توجه شده است، حائز اهمیت می‌باشد. نکته قابل توجه این است که حتی تغییرات در ساختار بانک مرکزی و ارکان آن در طرح اخیر بانکداری جمهوری اسلامی ایران نیز به‌گونه‌ای نیست که بتواند استقلال بانک مرکزی را تأمین نماید.
بررسی طرح نشان می‌دهد که تمام اعضای 5 رکن تعریف شده به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به یکی از قوای سه‌گانه وابستگی دارند. با وجود اینکه سطوحی از هماهنگی بین سیاست‌های مالی و سیاست‌های پولی در شرایط فعلی کشور ضروری است، این نوع از ساختار (کاملاً وابسته) میتواند کارکرد سیاست پولی را مختل نماید و استفاده از ابزارهای پولی برای رفع چالش‌های اقتصادی را با محدودیت مواجه سازد. پاسخگو نمودن بانک مرکزی در مقابل چند نهاد زمانی که با انگیزه‌های دخالت این نهادها برای تأمین منافعشان همراه می‌شود، میتواند رفتار صحیح بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار دهد.
عدم توجه به رشد درون‌زای نقدینگی
بزرگ‌ترین هدف استقلال بانک مرکزی، کنترل تورم است. دولت با استقراض از بانک مرکزی باعث افزایش پایه پولی و به تبع آن افزایش نقدینگی می‌شود؛ به عبارت دیگر عملیات تأمین مالی دولت از طریق بانک مرکزی موجب رشد برون‌زای نقدینگی می‌شود. حد بهینه استقلال بانک مرکزی همراه با چاره‌اندیشی و توجه به پیش‌شرط‌ها و چالش‌هایی که در این پژوهش مطرح گردید، میتواند به کنترل رشد برون‌زای نقدینگی کمک نماید. سؤالی که در اینجا پیش می‌آید این است که آیا تمام یا اکثریت رشد نقدینگی در کشور حاصل عملیات مذکور توسط دولت است؟ بررسی آمار بانک مرکزی و برآوردها نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر بیش از 50 درصد خلق نقدینگی کشور توسط بانک‌ها صورت گرفته است و رشد درون‌زای نقدینگی سهم بزرگی در افزایش حجم نقدینگی کشور داشته است.
بررسی طرح بانکداری اخیر نشان می‌دهد که توجه طرح معطوف به بانک مرکزی و اصلاح ساختار آن بوده است و به عملیات سیستم بانکی و خلق پول بانک‌ها توجهی نشده است. عدم توجه به رشد درون‌زای نقدینگی به افزایش تورم منجر می‌شود؛ به دنبال این افزایش تورم، مخارج دولت افزایش می‌یابد و دولت برای تأمین مخارج خود به پولی کردن کسری بودجه و فشار بر بانک مرکزی روی می‌آورد که این امر موجب تضعیف استقلال بانک مرکزی و رشد برون‌زای نقدینگی خواهد شد.
پیشنهادات سیاستی
- تنقیح قوانین به‌جای نوشتن چندین ماده و تبصره قانونی جدید (چنانچه مشکل اصلی نظام فعلی، بحث تعدد قوانین مربوط به نظام بانکی است، باید موضوع تنقیح قوانین مربوط را مورد توجه قرار داد نه این که دهها ماده و تبصره جدید نوشت و بر اساس آن ساختار جدیدی را طراحی و الزامی کرد که دقیقاً مشخص نیست حاصل آن چه تفاوتی با ساختار قبلی خواهد داشت)؛
- توجه به مفهوم صحیح و دقیق استقلال بانک مرکزی برای قانون‌نویسی (تعریف استقلال بانک مرکزی در قالب یک ماده قانونی)؛
- ● کاهش فاصله بین استقلال قانونی و استقلال عملی (با انجام اصلاحات در امور اجرایی)؛
- قانون‌نویسی برای اصلاح سیستم بانکی و کنترل رشد درون‌زای نقدینگی در کنار استقلال بانک مرکزی (توجه به عملیات بانکی و خلق پول)؛
- توجه به پیش‌شرط‌هایی که به بهبود نتایج استقلال کمک می‌نماید، مانند: تمکن مالی بانک مرکزی، انضباط مالی دولت، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رویه‌های مرسوم در جهت کاهش دخالت و توسعه بازارهای مالی؛
- در نظر گرفتن مؤلفه‌های استقلال برای تمام اعضای تصمیم‌گیرنده در بانک مرکزی و نه فقط برای رئیس بانک مرکزی (یکی از راه‌های دور زدن استقلال بانک مرکزی اتخاذ قوانین متفاوت برای اعضای تصمیم‌گیرنده است)؛
- انتخاب اعضای ناظر مستقل و کارشناس برای حضور در 5 رکن بانک مرکزی که وابستگی سیاسی نداشته باشند (انتخاب از جوامع نخبگانی و دانشگاهی و انجمن‌های اقتصادی).
[1] – Parkin
