سیدمحمد احمدی ، امین باقری

مقدمه

با دقت نظر در نظام آموزشی کشور، خصوصاً تعلیم و تربیت رسمی و عمومی کشور متوجه وجود مسائلی می‌شویم که سال‌هاست گریبان‌گیر سیستم آموزشی کشور بوده و هر روز نیز بر وخامت اوضاع می‌افزایند. وجود مسئله و مشکل برای هر سیستمی می‌تواند امری عادی و طبیعی باشد که البته نیاز به تلاش برای حل آن نیز امری ضروری است؛ اما آنچه در این یادداشت مورد بحث است، مسائلی هستند که سال‌هاست در صف اول مشکلات آموزشی کشور قد علم کرده و قصد رها کردن سیستم آموزشی را ندارند. مسائلی که در برخی موارد هم سن و سال آموزش رسمی در کشور هستند. این سابقه طولانی، سبب شده از سوی پژوهشگران حوزه تعلیم و تربیت یک اشراف کلی بر غالب این مسائل به وجود آید و عمده صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران این مسائل را به خوبی بشناسند. نکته عجیبی که در برخورد با این قسم مسائل مشاهده می‌شود این است که ابعاد این مسائل از دید مسئولان اجرایی، تصمیم گیران، خبرگان و سیاست‌گذاران حوزه تعلیم و تربیت نیز پنهان نبوده و بسیاری از مسئولان اجرایی بر زوایای پیدا و پنهان این دست مسائل و مشکلات اشراف دارند. کم نیستند مسئولانی که حتی برای رفع این مسائل نیز انواع و اقسام راه‌حل‌ها، تحقیقات و پژوهش‌ها را در آستین دارند! با این وجود چرا این مسائل همچنان باقی‌اند؟

بیان مسئله

در حوزه آموزش و پرورش کم نیستند مسائلی که در قدیمی‌ترین منابع علمی برشمرده شده‌اند و پژوهش‌های متعددی جهت رفع آن‌ها انجام شده است ولی متأسفانه رفع نشده و در جدیدترین منابع نیز با تغییراتی جزئی به عنوان مسائل جدید آموزش و پرورش تکرار شده‌اند. به طور مثال چندی پیش در دی‌ماه سال گذشته و در اولین کنفرانس حکمرانی و سیاست‌گذاری عمومی دکتر احمد صافی، بیان داشتند: "۵۰ سال پیش اولین بار رشته راهنمایی و مشاوره در سال ۴۶ در دانشسرای عالی تأسیس شد. من هم یک دانشجویی بودم و با آقای دکتر اکبری در آن رشته همکلاس بودیم. استادهایی که آن سال به ما درس می‌دادند، در قسمت راهنمایی و مشاوره می‌گفتند هرگاه پیوندی بین آموزش و پرورش، آموزش‌عالی و بازار کار ندهید، شما هیچ‌گاه تغییر و تحول اساسی در نظام آموزش و پرورشتان و آموزش‌عالی‌تان ندادید. فارغ‌التحصیلان شما بیکار می‌شوند. و این بحث در آن زمان برای ما که دانشجوی فوق‌لیسانس بودیم مطرح شد. الآن هم دارم نگاه می‌کنم، می‌بینم ۵۰ سال است که همین بحث‌ها مطرح می‌شود."

کم نیستند از این قسم مسائل که سال‌هاست گریبان گیر آموزش کشورند. چه شده است که نمی‌خواهیم یا نمی‌توانیم این مسائل را حل کنیم و مسائل گاه با این قدمت و با این اشراف نظری بر آن‌ها تا سالهای چنین طولانی باقی می‌مانند. دقت شود که منظور مسائلی کلی، نظیر "پایین بودن کیفیت آموزش" نیستند که همواره و در هر مرحله‌ای با توجه به گرایش طبیعی به کمال در جای خود صحیح بوده و همیشه جای بحث و تفکر و تلاش برای بهبود آن‌ها منطقی باشد. اگر یک سیاست‌گذار آموزشی تا سالهای سال هم دغدغه افزایش کیفیت آموزش را به معنای جامع کیفت داشته باشد امر پسندیده‌ای است اما بسی جای تأسف و رنج است که موضوعاتی از قبیل "قوانین نادرست" در یک بخش از سیستم آموزشی سال‌ها پابرجا باشد و برای آن‌ها تصمیم قاطعی گرفته نشود. مسائلی است که می‌توان برای رفع دائمی آن‌ها و یا بهبود مستمر در آن‌ها فکری کرد. مسائلی که روزی و به یک علت یا چند علت ایجاد شده‌اند و باید روزی با یک تصمیم قاطع حل شوند و صحبت از آن‌ها بی‌معنا شوند نه اینکه همیشه پای ثابت درد و رنج‌های سیستم آموزشی ما باشند.

سندهای متعددی برای حل این قبیل مشکلات نگاشته شده ولی با این حال سؤال اینجاست چرا بسیاری از مسائل قدیمی، همچنان پا برجاست هستند و حل نشده باقی مانده‌اند؟ چرا اسناد رنگ اجرا و عملیاتی شدن به خود نگرفته‌اند تا در عمل راهگشا باشند؟ فقط سند تحول بنیادین آموزش و پرورش بیش از شش سال است، در پشت درهای اجرا متوقف شده است. رهبر انقلاب در دیداری که سال جاری با فرهنگیان داشتند فرمودند: " آن‌طور که به من گزارش شده است، تاکنون کمتر از ده درصد از امکان تحقّق این سند و از محتوای این سند، تحقّق پیدا کرده؛ درحالی‌که چند سالی می‌گذرد از تصویب این سند. خیلی کم کار شده در این زمینه؛ باید کار بشود. سند یک نوشتهٔ روی کاغذ است؛ باید تحقّق پیدا کند." مشکل پابرجایی مسائل کجاست؟ چرا سیاست‌ها بر روی کاغذ و اسناد باقی می‌مانند و اجرایی نمی‌شوند؟ دلایل زیادی برای چنین موضوعی می‌توان بر شمرد، دلایلی از قبیل عدم اراده قوی در مسئولین اجرایی، عدم شایستگی علمی و یا اجرایی آن‌ها، تعارض منافع برخی مسئولین و یا مشکلات ساختاری و ... که البته برخی از این دلایل نیز خود جزو آن دسته از مسائلی هستند که باید روزی حل شوند. هرکدام از این دلایل احتمالی برشمرده شده برای اثبات صحت و یا تعیین سهم در بقای سایر مشکلات نیازمند پژوهشی دقیق می‌باشند. در این یادداشت سعی شده به برخی علل اجرایی نشدن اسناد اشاره شود تا به نوعی پاسخی باشد بر چرایی باقی ماندن مسائل. از آنجا که غالباً تلاش شده، راه برون‌رفت از مسائل و مشکلات موجود و همچنین مسیرهای جایگزین برای گرفتار نشدن در دام مسائل و مشکلات جدید در غالب انواع سندها نگاشته شود، بر این باوریم اگر اسناد موجود در حوزه آموزش کشور، به درستی اجرا و عملیاتی شوند متعاقباً بسیاری از مسائل و مشکلات نیز قابل حل خواهند بود و یکی از دلایل باقی ماندن مسائل و مشکلات را در اجرایی نشدن اسناد موجود در حوزه آموزش و پرورش دانسته و در این پژوهش به سراغ علل عدم اجرا شدن اسناد رفته‌ایم.

اجرای سیاست - از هر نوعی که باشد- به عقیده بسیاری مهم‌ترین مرحله چرخه سیاست‌گذاری است و در صورت عدم تحقق مناسب این مرحله فرایند سیاست‌گذاری در حد یک بازی فکری خواهد بود (مجید پور و نامداریان: 1394: 31). به نظر می‌رسد یکی از عللی که برای چنین مشکلی می‌توان برشمرد فاصله زیاد سیاست‌گذار و مجری است. سیاستگذار در فضای فکری و حتی جغرافیای متفاوت از مجری مشغول سیاست‌گذاری است و مجری هم در فضای دیگری درگیر مشکلات و مسائل اجرایی خویش است. نه سیاست‌گذار درک دقیقی از مشکلات اجرایی دارد و نه تیم عملیاتی توان خوانش سیاست را داراست. این امر خصوصاً در نظام‌های آموزشی متمرکز، همچون نظام آموزش و پرورش ما، کاملاً مشهود است. از این رو باید به منظور بررسی ضریب موفقیت سیاست‌ها در اجرا، موانع اجرایی آن در مراحل مختلف مورد بررسی قرار گیرد. اجرای سیاست‌ها بخشی از فرایند تدوین و تنظیم سیاست‌ها است؛ و نمی‌توان آن را عنصری مجزا در نظر گرفت. از این‌رو کل فرایند تدوین سیاست تا اجرا و ارزیابی یک جریان پیوسته و نظام‌مند است که بروز هرگونه کاستی در هر یک از مراحل می‌تواند اثرات متفاوتی را بر اجرا و پیامدهای آن داشته باشد. به عبارت دیگر می‌توان گفت هر نقصی در اجرا می‌تواند به یکی از بخش‌های فرایند یاد شده مربوط باشد. مطالعات نشان می‌دهد که 70 درصد علل و عوامل ناکامی اسناد، برنامه‌ها و راهبردها ناشی از نحوه پیاده‌سازی و اجرای ضعیف آنهاست و تنها 10 درصد از سازمان‌ها و جوامع، موفق به اجرای اسناد، برنامه‌ها و راهبردها شده‌اند (کاظمی و نظامی، 1389: 42). از سوی دیگر هر برنامه در مسیر اجرایی خود دارای فرصت‌ها و تهدیدهایی است که می‌تواند در میزان اجرایی شدن آن برنامه و کیفیت اجرا بسیار اثرگذار باشد.

در نگاه کلی فرایند سیاست‌گذاری، شامل مراحل تدوین، اجرا و ارزیابی است. مجیدپور و نامداریان (1394) به نقل از چائو (1977) اجرای سیاست را شامل اهداف، طرح‌ها و پیشنهادهای دستیابی به اهداف، برنامه‌های مصوب دستیابی به اهداف، تصمیم‌ها و حتی آثار برنامه‌ها می‌دانند، همچنین آن‌ها اجرا را اصطلاحی جدید برای فعالیتی کهن می‌دانند. به همین ترتیب پرسمن و ویلداوسکی (1984)، نیز اجرا را شامل ایجاد زنجیره‌ای علی از اهداف تا نتایج می‌دانند. آن‌ها اهداف و فعالیت‌های اجرا شده برای دستیابی به آن‌ها را بخشی از فرایند تعاملی می‌دانند که به یکدیگر وابسته هستند و بدین ترتیب اجرا را شبکه یکپارچه می‌نامند. تا اوایل دهه 1970 مرحله اجرا در فرایند سیاست‌گذاری، مشکل آفرین تلقی نمی‌شد و تصور عمومی سیاست‌گذاران بر آن بود که سیاست‌ها پس از تصویب، اجرا خواهد شد. اما عملی نشدن سیاست‌های مصوب در محیط واقعی، منجر به تلاش‌های گسترده‌ای برای شناخت موانعی بود که اجرای سیاست‌ها را دشوار می‌کرد (مجید پور و نامداریان، 1394). تا به حال دسته‌بندی‌های مختلفی از موانع اجرای سیاست‌ها عرضه شده است. گستردگی این مطالعات در کشورهای دیگر به طور ضمنی بیانگر این موضوع نیز می‌باشد که عدم اجرای سیاست مخصوص کشور ما نبوده و کم و بیش گریبان گیر کشورهای دیگر نیز هست. خلاصه‌ای از برخی نتایج مطالعات و بررسی‌های مربوط به موانع اجرای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش یا به طور کلی تنگناهای اجرای سیاست در جدول زیر آمده است.

بحث و نتیجه‌گیری:

با توجه به مباحث مطرح شده و همان‌گونه که پیش‌تر نیز ذکر گردید، در نگاه کلی فرایند سیاست‌گذاری، شامل مراحل تدوین، اجرا و ارزیابی است. اگر بپذیریم که در سال‌های اول انقلاب اسلامی به دلایل گوناگون، کشور از یک کمبود سیاست و آشفتگی رنج می‌برد و یا سیاست‌های موجود منطبق بر مبانی و آرمان‌ها نبوده است، به نظر می‌رسد امروزه و پس از گذشت قریب به نیم‌قرن از عمر انقلاب دیگر مشکل سیاست‌گذاری نداریم و پافشاری بر نگاشت انواع اسناد بالادستی و پایین‌دستی به موضوعی تشریفاتی بدل گشته است. در حوزه آموزش و پرورش نیز با تصویب سند تحول بنیادین آموزش و پرورش، عمده مشکل نظام تعلیم و تربیت رسمی کشور که عبارت بود از عدم ابتناء بر فلسفه تعلیم و تربیت اسلامی، حل شده، اما آیا حقیقتاً تعلیم و تربیت در کشور همان‌گونه که خود سند بیان داشته مبتنی بر نظام معیار اسلامی است؟ آیا دانش آموزان در مدرسه برای تحقق آگاهانه و اختیاری مراتب حیات طیبه در همه ابعاد تعلیم دیده و پرورش می‌یابند؟ که اگر چنین نیست آیا راه حل آن نگارش سندی دیگر است؟ همان‌طور که پیش‌تر نیز ذکر گردید، امروز باید تمرکز مسئولین به جای نگاشت اسناد جدید، بحث و برگزاری انواع جلسات و کنفرانس‌ها برای دستیابی به بیانیه‌های جدید و یا متأسفانه رفتن سراغ اسنادی غیر بومی و مسئله‌دار همچون 2030، تمرکز بر رفع موانع اجرا سازی اسنادی باشد که تا کنون با همت اندیشمندان متعهد نگاشته شده است. سال‌ها از تصویب سند تحول بنیادین آموزش و پرورش گذشته اما متأسفانه به فرموده رهبر انقلاب، بیش از 90 درصد محتوای آن بر روی کاغذ باقی مانده و رنگ و بوی اجرا نگرفته است. کم نیستند از این دست اسناد در حوزه آموزش کشور که هریک به نوعی در پیچ و خم اجرا گیر افتاده‌اند و بنا به گذر زمان و تغییرات مقتضیات، توانشان برای حل مشکلات آموزشی کشور تحلیل رفته است. در حوزه آموزش اسنادی همچون سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در سال 1404، قانون‌های برنامه توسعه، سند تحول راهبردی علم و فناوری کشور، سیاستهای کلی علم و فناوری، سند نقشه جامع علمی کشور، سند تحول بنیادین آموزش و پرورش با تمام شش زیر نظامش، برنامه درسی ملی و .... همه و همه بیانگر این موضوع‌اند که دیگر نیازی به اسناد نداریم و اسناد به تنهایی راه‌گشا نیستند که اگر چنین بود با این حجم اسناد که غالباً با صرف زمان و هزینه زیاد و توسط اساتید صاحب‌نظر در این حوزه‌ها نگاشته شده‌اند دیگر مشکلی باقی نمی‌ماند. اکنون زمان اجرای این اسناد است. امروز نیاز کشور به گروهی است که به آنچه در این اسناد آمده جامه عمل بپوشانند و منتظر اسنادی نمانند که به فرض محال بتواند تمام زوایای پیدا و پنهان مسائل را ببیند و نظر همه را تأمین کند. به نظر می‌رسد در همین اسناد مواردی اشاره شده است که اجماع نسبی بر آن‌ها وجود دارد و می‌توان با تمرکز بر آن‌ها بخش بزرگی از مشکلات را رفع کرد. در نهایت ذکر این نکته نیز مهم است که اگر سیاست‌ها بدون ارزیابی اجرا شوند، محکوم به شکست خواهند بود.

منابع
بیانات رهبری، نمایه شده در www. khamenei.ir
رجب‌بیگی، مجتبی(1387). موانع دستیابی به اجرای کامل خط‌مشی‌های عمومی. مجله مدیریت و توسعه. شماره 45 و 46.
سند تحول بنیادین آموزش و پرورش، 1391.
شریف‌زاده، فتاح؛ الوانی، سید مهدی؛ رضایی منش، بهروز؛ مختاریان پور، مجید(1392). موانع اجرای سیاست‌های فرهنگی کشور طی برنامه‌های اول تا چهارم توسعه: بررسی تجربیات مدیران فرهنگی. مجله اندیشه مدیریت راهبردی. شماره 13.
کاظمی، سید حسن؛ نظامی، قدیر(1389). الزامات اجرای سند چشم‌انداز در فرآیند ساختار مدیریت کلان کشوری. مجله راهبرد بومی، شماره 106.
مجید پور، مهدی؛ نامداریان، لیلا(1394). شناسایی موانع اجرای اسناد سیاست علم و فناوری کشور. فصلنامه مدیریت نوآوری. دوره 4، شماره 4 ، شماره پیاپی 14.
محمدیان، معصومه؛ صالحی عمران، ابراهیم؛ پاشا، رضا (1396). بررسی مشکلات اجرایی سند تحول بنیادین آموزش و پرورش از نظر مدیران. مجله مطالعات آینده‌پژوهی و سیاست‌گذاری. دوره سوم. شماره 6.
دانایی‌فرد، حسن(1395). گفتارهای جدید در خط‌مشی گذاری عمومی. انتشارات دانشگاه امام صادق علیه‌السلام. تهران.
علیپور، مهرداد؛ بدیعی، حسین؛ شهنواز، علی؛ رسولی نژاد، عبدالحسین.1391. بررسی موانع اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در سازمان های دولتی استان زنجان. مجله مدیریت بهره‌وری، شماره 22.
پیمان فر، محمدحسن؛ الهی، علیرضا؛ حمیدی، مهرزاد (1391). موانع زیربنایی نام ورزش کشور در اجرای برنامه‌های راهبردی مجله راهبرد اجتماعی فرهنگی. شماره 3.
یوسفی، هادی (1397). چالش¬های اجرایی شدن اسناد بالادستی آموزش عالی، گاهنامه حکمتانه، سال دوم، شماره 14.